La condicionalidad del Next Generation y los errores del pasado

La aprobación del programa Next Generation Europe (NGEU) en el verano de 2020, que pondrá a disposición de España hasta un total aproximado de 140.000 millones de euros en los próximos siete años, es un indudable éxito político para las instituciones europeas y constituye una marcada diferencia con la respuesta que se dio a la crisis anterior (2008-2013): la austeridad a ultranza y otros «errores» (palabra pronunciada por varios representantes de las instituciones de la UE).

Sin embargo, durante el proceso negociador, y como cesión a las posiciones de Holanda, Dinamarca o Austria, fue necesario introducir condicionalidad a la liberación de estos fondos. Ésta consiste en la adopción, por parte de un Estado, de un conjunto de medidas de política económica como contrapartida a la recepción de los fondos.

Estas medidas pueden operar a varios niveles: el recorte del déficit público o la generación de superávit (consolidación fiscal); actuaciones sectoriales especificas (reestructuración del sector bancario, horarios comerciales, etc.); o las conocidas genéricamente como reformas estructurales que, a grandes rasgos, modifican el marco institucional y regulatorio en el que operan las empresas y particulares: mercado laboral, pensiones o negociación colectiva, por citar algunas de las más debatidas.

Es frecuente que la condicionalidad incluya la consecución o el mantenimiento de determinados niveles en algunas variables macroeconómicas –por ejemplo, nivel de endeudamiento sobre PIB o determinada cifra de déficit público–. En ese caso, hablamos de condicionalidad macroeconómica.

La condicionalidad se ha aplicado en muchas ocasiones. El Fondo Monetario Internacional fue pionero en sus programas de ayuda financiera en los años 80 y 90, cuyos efectos han sido ampliamente analizados y debatidos. Actualmente, varios instrumentos de financiación europeos incorporan cláusulas de condicionalidad.

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Hay quienes sostienen que la condicionalidad tiene efectos positivos y que, en realidad, ha de considerarse una ayuda para los países a los que se les impone. Más ajustado sería evaluar cada programa en su contexto pero, aun así, esta tesis es muy discutible. Por ejemplo, hay bastante evidencia sobre lo contraproducente de aplicar políticas fiscales restrictivas durante una recesión. Pero no sólo eso, sino que el efecto de las reformas estructurales se presta a controversia: se admite que en muchas ocasiones tienen efectos procíclicos si se aplican durante los periodos de contracción económica; o que los tienen redistributivos; también que, aunque el efecto neto sea positivo, se produce mucho después de su puesta en marcha; o que, por su impacto en el PIB, no pueden sustituir a las políticas expansivas.

No obstante, para este análisis tiene más importancia la condicionalidad que se aplicó durante la Gran Recesión a países como Grecia, Irlanda, Portugal, Chipre o España, como contrapartida a la recepción de fondos del Mecanismo Europeo de Estabilidad (Mede). Quedó expresada –aunque no sólo– en los memorandos de entendimiento (MoU, por sus siglas en inglés) que se firmaron entre los estados y la Comisión Europea, aceptando las condiciones de ésta. En términos generales, los memorandos de la Gran Recesión contenían fuertes ajustes fiscales y significativas reformas estructurales.

Pero ésta no fue la única condicionalidad de aquella crisis. También se produjeron contactos políticos al más alto nivel, algo que se puede describir como procedimientos no estructurados. Hubo ocasiones en las que autoridades de instituciones europeas transmitieron a algunos estados miembros detalles muy específicos sobre los programas de política económica que debían aplicar. Como ejemplo, valga la carta confidencial que Jean Claude Trichet, presidente del Banco Central Europeo, al entonces presidente del Gobierno de España, José Luis Rodríguez Zapatero, en agosto de 2011.

La actuación de las instituciones de la UE durante la Gran Recesión tuvo no pocos desaciertos. Aparte de la tardía reacción de la política monetaria, hoy se reconoce que la imposición de programas de ajuste fiscal durante los años 2011 y 2012 provocó la recaída en la recesión para varios países de la eurozona. También se impusieron paquetes de reformas estructurales, algunas de las cuales afectaron al ámbito de actuación de los estados (privatizaciones, reformas laborales, reformas de pensiones), coadyuvando al deterioro de los servicios públicos que caracterizan a los estados del bienestar.

En este contexto se encuadra la reforma constitucional española del año 2011 que afectaba a su artículo 135 y ceñía estrechamente la política fiscal española al sistema basado en reglas de la gobernanza económica europea. Hoy este enfoque de la política fiscal se encuentra en entredicho.

La combinación de los resultados socioeconómicos y el procedimiento político seguido, unidireccional, poco transparente y mediante la imposición provocó, aparte un fuerte desapego hacia las instituciones en general y las europeas en particular, que muchos analistas vinculan con el proceso del Brexit y el auge de movimientos populistas y de extrema derecha.

Como consecuencia de todo ello, desde la Comisión presidida por Jean-Claude Juncker (2014-2019) se produjo una cierta reorientación en la política la UE, materializada en la adopción del llamado Plan Juncker o en la proclamación del Pilar Europeo de Derechos Sociales. Sin embargo, fue desde que comenzó la crisis de la Covid-19, y especialmente durante el proceso negociador que condujo a la aprobación del Next Generation Euro, cuando el lema ‘no repetir los errores del pasado’ ha sido reiterado con mayor énfasis por diferentes voces dentro de las instituciones europeas.

Esta intención se ha plasmado también en el sistema de reparto de fondos de la Facilidad de Recuperación y Resiliencia (FRR), que constituye, con su dotación de 672.500 millones de euros, la parte del león del programa Next Generation Europe; que, como se decía en el principio de este artículo, está sujeto a condicionalidad por imposición de determinados países.

La forma en la que esta condicionalidad se ejercerá se especificó el pasado 21 de enero mediante la Regulación para el Fondo Europeo de Recuperación y Resiliencia (FRR), que describe un marco de gobernanza muy diferente del que que se seguía hasta la fecha para la asignación y ejecución de los fondos europeos; y, sobre todo, un proceder distinto del que se siguió durante la Gran Recesión.

Un análisis más exhaustivo de esta regulación puede resumirse de la siguiente forma:

  • Si la condicionalidad en 2012 se sustentaba en la firma de un Memorando de Entendimiento entre los estados y la Comisión Europea, ahora cada es cada Estado el que presenta su propio Plan de Recuperación y Resiliencia nacional, acompañado de una previsión de reformas, con la salvedad importante de que éstos deben ser aprobados por la Comisión.
  • Los recursos tomados deben destinarse a seis finalidades. Las más importantes son las transformaciones verde y digital, pero también se introducen las de cohesión social, territorial, mejorar la preparación para la próxima crisis, educación, etc.
  • Se mantiene la obligatoriedad de adoptar “reformas estructurales” pero los objetivos de éstas se amplían: a los de fortalecer la competitividad, el potencial de crecimiento y las finanzas públicas sostenibles se han añadido las reformas basadas en la solidaridad, la integración, la justicia social y una distribución equitativa de la riqueza. Se mencionan también los objetivos de creación de empleo de calidad, el crecimiento sostenible, asegurar la igualdad, y el acceso a la protección social.
  • La base respecto a la que se evalúa cuáles son las reformas también ha cambiado respecto a 2012. El conjunto se expande desde los 14 Indicadores de Desequilibrios Macroeconómicos y sus umbrales de referencia, a las Recomendaciones Específicas por país de 2019 y 2020.
  • Por último, aunque el Consejo tiene potestad de bloquear la liberación de fondos a un Estado miembro, este escenario es difícil que se produzca porque para hacerlo se requiere una mayoría cualificada inversa, lo cual triplica necesidad de votos respecto a una mayoría cualificada ordinaria.

Como rasgos positivos, la condicionalidad que plantea el Reglamento del FRR supera la orientación de indicadores, umbrales y reglas de aplicación automática que inspiró la gobernanza económica instaurada durante la Gran Recesión. En ese sentido, se abre a un diagnóstico de la situación económica más amplio y cualitativo, se incrementa la participación de los estados miembros y se dificulta el bloqueo de los fondos en el Consejo. Aunque la condicionalidad aún existe, claramente tiene una vocación de mayor flexibilidad que permite a los estados miembros adaptarla a sus circunstancias, tanto economías como políticas. Sobre el papel, es una concepción totalmente contraria a la imposición unilateral de reformas que caracterizó a la respuesta a la Gran Recesión.

Sin embargo, hay una parte negativa: aparte de los canales informales, que siempre existirán, queda la incógnita de qué sucede en ese proceso de negociación entre los estados miembros y la Comisión para que un plan de reformas se acepte. ¿Qué sucederá con las célebres ‘exigencias de Bruselas’? ¿Hasta dónde llegarán? ¿Cómo se examinarán?

La respuesta a esta pregunta queda abierta y pendiente de su materialización, pero , pero de su materialización. Sin embargo, este articulo opta por recomendar una.

Ni la condicionalidad en sí, ni los programas generalmente aplicados bajo ella, han logrado hasta ahora resultados que avalen su utilización genérica. Es preciso examinar de qué tipo de condicionalidad se está hablando y qué políticas concretas se aplican. Lo mismo debe hacerse con las llamadas reformas estructurales, término difuso que se ha utilizado en los paquetes condicionados y que ha supuesto la aplicación sistemática de una determinada opción de política económica. Del análisis empírico del impacto de esas reformas estructurales implementadas se puede extraer que, aunque pueden tener un efecto neto positivo, éste se produciría pasado mucho tiempo desde su puesta en marcha, lo que puede provocar un efecto contractivo u otro redistributivo, pero en contra de las rentas bajas. Además, su impacto expansivo es muy limitado y es recomendable ponerlas en marcha en momentos altos del ciclo.

La condicionalidad adscrita a los fondos europeos Next Generation Europe parece tener una clara vocación de diferenciarse de la aplicada en 2012, con el propósito de no cometer los errores del pasado. Desaparece, por el momento, el ajuste fiscal y la Comisión no impone un conjunto de medidas concretas, sino que éstas son decididas por los estados miembros, basándose en recomendaciones específicas para cada país con orientaciones (no medidas concretas) de política económica.

Esta nueva orientación debiera sustanciarse en la práctica, lo que en primer término significa que tendría que orillarse toda tentación de imponer, por canales formales o informales, un nuevo paquete de ajustes o reformas que conduzcan en último término a la aplicación de medidas similares a las de entonces. Dicho más claramente: las reformas concretas en el sistema de pensiones para mejorar su sostenibilidad, o en el mercado laboral para reducir la temporalidad (por citar dos objetivos mencionados en las recomendaciones) son responsabilidad de los gobiernos nacionales, y desde Europa no puede imponerse ninguna medida o política específica.

La nueva condicionalidad prima la negociación frente a la imposición, y la consecución del objetivo frente a la aplicación de una medida concreta. Por otro lado, en abundantes documentos de las instituciones europeas se reconoce la conveniencia de que las sociedades de los estados miembros sientan como propios los programas de política económica necesarios para afrontar sus propios retos. En este aspecto España, especialmente en materia de respuesta social, ha sido capaz de desarrollar un número importante de las medidas de calado para afrontar la crisis de la Covid-19. Dichas medidas, en un marco de diálogo amplio, tienen como líneas maestras la solidaridad, la reducción de las desigualdades y la fuerza del proyecto común, y este modo de proceder se ha revelado muy eficaz. Dado que la aplicación del Next Generation Europe requiere el diseño de políticas transversales cuya puesta en marcha va a dilatarse en el tiempo, parecen especialmente recomendables mecanismos (como el diálogo social) capaces de generar consensos amplios y compromisos aceptados voluntariamente y refrendados de forma pública y transparente. Con este sistema se obtendrán resultados más eficientes que con el de medidas originadas en instancias opacas, sin atribución de autoría o responsabilidad e introducidas mediante presiones.

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