La concentración institucional en Madrid como fuente de desigualdad

En 2016, el Cologne’s Institute of German Economy analizó el impacto que tendría en la economía de los países europeos el hecho de que no contaran con sus capitales, es decir, cómo se vería afectado el PIB si no existieran. El resultado del estudio proporcionó evidencia sobre la importancia de las metrópolis en las economías nacionales, de forma que la riqueza de países como Francia, España Grecia, Reino Unido, Portugal o Suecia se desplomaría. La excepción se localizaba en Alemania: su PIB crecería un 0,2% sin Berlín, en contraste con las otras urbes europeas.

De acuerdo con el Índice de Autoridad Regional de la Universidad de Oxford (RAI, por sus siglas en inglés), Alemania es el país más descentralizado de la UE. Este indicador mide el nivel de autoridad y competencias de las regiones de los países del mundo. Según esta medida, España es el segundo, tan sólo detrás de los germanos, lo que da fe de la alta descentralización española. Cómo se ha visto en el párrafo anterior, la economía española caería de forma abrupta, en torno a un 6%, si no existiera Madrid, y ello a pesar de ser un Estado tan descentralizado como Alemania, con una estructura territorial similar aunque, como veremos, diferente por lo que respecta a la distribución real de las instituciones del Estado.

Madrid se ha convertido en una región muy influyente en la evolución, social, demográfica y económica de España. Representa un foco de concentración de población y actividades económicas en torno a una misma localización, situada en el centro geográfico de la Península, sobre la cual se ha diseñado la red nacional de infraestructuras radiales, ferroviarias y aéreas. La elección de la ciudad madrileña como capital de la burocracia pública y la Administración ha sido determinante para comprender por qué es también el motor económico del Estado

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Cuando se habla de capital de la burocracia se quiere decir que el sector público estatal no sigue una tendencia descentralizadora acorde a la estructura del país y a la importancia de las comunidades autónomas por la cantidad de materias y servicios que gestionan, sino que, como muestran los datos, se acumula en una única autonomía, la madrileña, que a su vez acoge la capital.

El nivel autonómico supone aproximadamente el 60% del peso de los trabajadores públicos de cada región, exceptuando aquellos territorios que cuentan con más competencias como Cataluña, País Vasco y la Comunidad Foral de Navarra. A nivel local, este porcentaje se sitúa en el entorno del 25%. Las cuotas en cada nivel son constantes entre comunidades autónomas, pero cuando se llega a la capital surgen las diferencias. Mientras los trabajadores del sector público estatal tienen un peso del 15% en las regiones, Madrid más que lo dobla, alcanzando una ratio cercana al 40%.

Gráfico 1.- Distribución del personal al servicio de los tres niveles de las administraciones públicas por Comunidad Autónoma en 2019

Fuente: elaboración propia a partir del ‘Boletín Estadístico del Personal al servicio de las Administraciones Públicas en 2019 (Ministerio de Política Territorial y Función Pública).

Por tanto, el primer dato diferenciador que se percibe es que, respecto a una media del 15% nacional, casi el 40% de los empleados públicos de Madrid pertenecen al nivel estatal. De los 510.000 funcionarios de las instituciones estatales, más del 30% realiza sus funciones en la Comunidad de Madrid; exactamente, 153.054 personas, sin contar los más de 170.000 de empresas públicas, consorcios y mutuas que, de igual manera, están instaladas en la región de forma mayoritaria. La población de la Comunidad de Madrid representa el 14% del total nacional.

La concentración es tan elevada que, si se desglosa por los ámbitos administrativos, los datos son incontestables: el 80% y el 70% de los empleados de los servicios centrales de los ministerios y organismos públicos, respectivamente, se localizan en la capital. Lo mismo sucede con de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado y las Fuerzas Armadas que trabajan en la región capitalina (el 25%), o con los trabajadores de las agencias estatales o las entidades públicas empresariales (cerca de la mitad). 

Otro ejemplo de esta concentración extrema en Madrid es que 62 organismos tienen todos sus servicios centrales en Madrid y no cuentan con delegaciones en otros territorios y, por el contrario, únicamente nueve no tienen representación en la capital (varias confederaciones hidrográficas). El caso de algunas agencias públicas no tiene mucha explicación, como el Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo Alternativo de las Comarcas Mineras o la Confederación Hidrográfica del Tajo, que podían estar perfectamente localizadas en zonas mineras como Asturias o Castilla y León y Castilla-La Mancha, respectivamente. Tampoco sería problemático que otros organismos como la Universidad Nacional de Educación a Distancia (Uned) o Salvamento Marítimo estuvieran ubicados en otras zonas del país.

De acuerdo con la población de Madrid, habría una desviación de casi 80.000 empleados públicos; y si se toma en consideración el tamaño de una familia media según los datos del Instituto Nacional de Estadística, el diferencial asciende a alrededor de 200.000 personas. En este cálculo no está incluido el personal de las mutuas y consorcios por no figurar en las estadísticas oficiales, aunque también se concentra en la capital.

A diferencia de lo que sucede en España, la descentralización alemana en su estructura y competencias tiene su traslación en la distribución del sector público. La capital del país, Berlín, no se erige como esa metrópoli burocrática que se ha organizado en torno a Madrid, y la concentración administrativa en un solo punto no se da en el caso de las instituciones y organismos públicos germanos.

El sector público en Alemania se distribuye de forma similar en cada uno de los Länders o estados federados; el nivel local supone un 30% del total de funcionarios y el regional, aproximadamente el 50%. Las ciudades-estado de Berlín, Hamburgo y Bremen acumulan estas dos categorías en la regional. El peso de empleados estatales es parecido en todos los Länders: en torno a un 15%; en ninguna región supera el 20%, lo que contrasta con el el 40% de la Comunidad de Madrid. Únicamente destacan tres regiones: Berlín, como capital del país, y Schleswig y Mecklemburgo que, debido a su situación geográfica limítrofe al mar, acogen bases navales y agencias e institutos marítimos. Los estados germanos más ricos, como Baden-Wurttemberg, Renania del Norte o Baviera, no figuran entre las principales regiones en acoger empleados e instituciones estatales, al contrario que en España. 

Gráfico 2.- Distribución del personal al servicio de los tres niveles de las administraciones públicas por ‘Länder’ en 2019

Fuente: elaboración propia a partir del ‘Personalreport Öffentlicher Dienst’ 2019 (Informe de Personal de Servicio Público de Alemania).

El reparto de las instituciones por el país es acorde al federalismo alemán propugnado en su sistema: los principales órganos del país se reparten entre Berlín, Bonn (antigua capital, que acoge varios ministerios federales), Karlsruhe (Tribunal Constitucional y tribunales federales), Frankfurt (Banco Central de Alemania) y numerosas agencias y tribunales federales de Justicia distribuidos por todo el territorio. Es decir, ese federalismo, descentralización y des-concentración se lleva a la práctica y la ordenación de lo público se hace de acuerdo a criterios racionales y distributivos.

¿Qué relación hay entre la acumulación de empleo público y la atracción de empresas y empleo privado? Algunos estudios, como Interaction of Public and Private Employment: Evidence from a German Government Move (Faggio, Schlüter y Berge 2018) cuantifican el efecto de los empleados públicos en una zona en la creación de puestos de trabajo privados. Se demostró que, por cada 100 empleados públicos acumulados en una zona, hay una ganancia de 55 procedentes del sector privado y 36 de forma indirecta. La instalación de organismos públicos deriva en un entorno en el que arraigan consultoras, despachos de abogados y empresas que ofrecen servicios personales como gimnasios o peluquerías.

Por ello, la concentración de organismos en un único punto, como sucede en Madrid, genera gran atracción para la instalación de empresas nuevas y aumenta la demanda de bienes y servicios por todos los trabajadores que conforman las compañías y sus familias. Un polo que agranda la capacidad de Madrid para la inversión privada y se beneficia del volumen de personas muy cualificadas de la Administración viviendo en un mismo sitio. 

Por eso, Madrid destaca sobre el resto de las principales comunidades autónomas como lugar donde deciden instalarse las empresas más grandes, entendiendo por éstas las que tienen más de 200 empleados. Un total de 1.735 de estas compañías se encuentran en Madrid, lo que equivale al 30% del total nacional y un nivel de empresas por cada 1.000 habitantes de 0,26, por encima de las regiones más importantes. Asimismo, más de la mitad de las 168 que superan los 5.000 asalariados se concentran en la Comunidad de Madrid, y lo mismo cabe decir de más del 40% de las que tienen entre 1.000 y 5.000 trabajadores. Por tanto, las compañías privadas se acumulan en torno a las sedes institucionales en detrimento de los territorios sin instituciones, trabajadores públicos, que se vacían.

Gráfico 3.- Peso de las empresas con sede en la Comunidad de Madrid sobre el total nacional

Fuente: elaboración propia a partir del Instituto Nacional de Estadística.

En Alemania, igual que con la distribución de las instituciones, el reparto de las principales empresas del país no se concentra en un mismo lugar. De las 50 primeras empresas españolas, 29 están en Madrid. Sin embargo, en Alemania sólo dos están instaladas a pesar de ser la capital. Esto supone que Madrid, con el 14% de la población española, represente el 19% del PIB nacional, mientras que Berlín, que concentra el 6% de la población alemana, contribuya al 4% de su PIB.

Es tal el impacto del sector público que algunos países, como es el caso de Estados Unidos, pretenden trasladar agencias de la capital a otros estados para impulsar la economía de estas zonas, ya que supone desplazar trabajadores, familias y creación de empresas alrededor de los organismos. La distribución del sector público puede ser una herramienta o una política económica para luchar contra desafíos como la despoblación o el desempleo.

En las últimas semanas, numerosas manifestaciones han tenido lugar en la provincia de Jaén para protestar contra la no instalación de la base logística de Defensa. La trascendencia de la decisión y el impacto económico que hubiera tenido en la ciudad andaluza era tal que viene a corroborar la idea fundamental de que el emplazamiento de determinadas instituciones es vital para el desarrollo económico. Lo mismo sucede en la España despoblada, que observa cómo sus jóvenes más preparados se mudan a Madrid y su futuro se vuelve más oscuro y económicamente más deprimido frente una capital que acapara más titulares y recursos. Utilizar la distribución del sector público como política económica potenciaría estos territorios, que recuperarían habitantes e industria mediante otra localización de las agencias públicas.

La des-concentración administrativa alemana participa en el impulso económico de diversas zonas, mientras que la concentración madrileña ayuda a atraer empresas e inversiones en un mismo territorio, provocando desigualdades en otros que no cuentan con este factor de atracción.

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