Europa necesita más de un instrumento contra la crisis

Existen ahora un sinfín de propuestas para complementar la enérgica decisión del Banco Central Europeo (BCE) de lanzar un gran plan de compras de emergencia por la pandemia (PEPP, por sus siglas en inglés), con iniciativas financieras y fiscales a escala europea. Estas propuestas a veces se solapan, lo que puede considerarse un buen signo de convergencia. Este artículo defiende que, además, estos planteamientos pueden ser también complementarios. En este sentido, el texto hace un llamamiento para seguir un enfoque múltiple, en el que se conjuguen varios instrumentos para conseguir tres objetivos: compartir los costes derivados de la crisis del Covid-19, ayudar a los estados miembros a obtener préstamos con vencimientos más largos y tasas de interés bajas, y permitir el relanzamiento de la Unión Europea después de la crisis.

Además de las herramientas existentes, los autores creemos que sería apropiada una combinación de los fondos Covid (con capacidad de préstamo), las garantías crediticias específicas del Banco Europeo de Inversiones y las líneas de crédito especiales como la del Mecanismo Europeo de Estabilidad (Mede) o el reciente apoyo para mitigar los riesgos de desempleo en una emergencia (Sure, por sus siglas en inglés), siempre que esté bien dimensionada y que permita préstamos a muy largo plazo.

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Las citadas propuestas para complementar la enérgica decisión del BCE tienen los siguientes puntos en común:

  • La crisis derivada de la Covid-19 es una gran sacudida exógena para todos los estados miembros de la Unión Europea. Aún es muy pronto para saber si todos se verán afectados con la misma intensidad. De todos modos, una pandemia, por definición, no tiene fronteras: el control exitoso en cualquier país es un bien público para una economía integrada como la europea, donde las cadenas de valor no se pueden restablecer adecuadamente si proveedores importantes que se encuentran en países socios se mantienen improductivos o si las fronteras de la UE permanecen cerradas.
  • La responsabilidad de salvaguardar el Mercado Único reside en los gobiernos nacionales, pero el respaldo del banco central es clave. Esto es así porque la crisis implica un gran coste fiscal, cuya magnitud no se puede saber con antelación, y porque no es seguro que los mercados financieros puedan absorber la correspondiente emisión de deuda. Para los estados miembros de la eurozona, esto se traduce en el respaldo del BCE. El rol de esta institución es evitar la inflación y la deflación, pero también prevenir el pánico de la deuda soberana auto-cumplida y ganar tiempo para que los estados miembros puedan luego ser capaces de distribuir los costes de la crisis en un periodo largo.
  • Si bien las grandes compras de activos del BCE pueden considerarse necesarias para proteger la integridad de la eurozona, sus acciones de respaldo a estados individuales pueden ser cuestionadas sobre la base de su legitimidad política. Por esta razón, se necesitan instrumentos fiscales y financieros para la ‘eurozona’.
  • Los riesgos idiosincrásicos o de un país individual pueden, en principio, afrontarse con los programas de ajuste del Mecanismo Europeo de Estabilidad (Mede) o con los esquemas de Operaciones Monetarias de Compraventa (OMT, por sus siglas en inglés). Sin embargo, sería sensato evitar la llegada a ese punto en el que haya que activar estos instrumentos de rescate de emergencia pues, a diferencia de una acción temprana, sería más costoso para todos los involucrados.

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Frente a este escenario común, las propuestas difieren en cinco dimensiones:

  • Objetivo: algunos esquemas buscan explícitamente el reparto de la carga de la crisis por la Covid-19 entre todos los estados miembros, por lo que incluyen transferencias temporales. Por el contrario, otras iniciativas apuntan hacia la protección común para todo ellos, al tiempo que se minimizan las consecuencias de la distribución.
  • Mutualización’: todas las propuestas la incorporan de algún modo, pero cambian los canales y las cifras. Algunos académicos han propuesto lo siguiente: dejar que la Comisión Europea, el Mede o un mecanismo con propósitos especiales realicen préstamos a todos los gobiernos nacionales a la misma tasa, al tiempo que cada Estado miembro se responsabiliza únicamente por su deuda (mutualización de los costes del préstamo). Por su parte, un eurobono apropiado o su variante temporal (coronabono) implicaría préstamos únicos para financiar acciones comunes (mutualización en el gasto).
  • Características institucionales: algunas propuestas se basan en instrumentos que ya existen (líneas de crédito del Mede, Presupuesto de la UE); otras necesitarían el ajuste de esos instrumentos (una línea de crédito Covid del Mede). Y otras plantean herramientas específicas, como la creación de un mecanismo con propósitos especiales.
  • Condicionalidad: algunos instrumentos intentan hacer frente a la crisis de la Covid-19 en sí misma y, por lo tanto, están libres de las condiciones habituales. Otros pretenden atender el riesgo de una crisis de deuda soberana, por lo que proponen algunas condiciones. Otros respaldan la recuperación económica.
  • Alcance: los instrumentos pueden aplicarse a la UE o a la eurozona, debido a que ambas necesitan conservar el mercado único y evitar una crisis de deuda soberana en Europa.

Se pueden (y deben) perseguir tres objetivos:

  • Compartir el coste de la crisis, en caso de que resulte significativamente asimétrica (cosa que aún no se sabe). Esto implicaría designar mecanismos que incluyan transferencias temporales (ex post), pero sólo si el impacto es realmente asimétrico.
  • Ayudar a todos los estados miembros, incluso a aquéllos con una posición fiscal previa más débil. Europa necesita un plan de ayuda ante la emergencia económica y financiar sus esfuerzos contra la crisis. Cuando los instrumentos están relacionados con la deuda, se requiere que los vencimientos sean a largo plazo; por ejemplo, a 30 años. La meta aquí es garantizar que todos los estados miembros tengan la posibilidad de afrontar las emergencias económicas y de salud pública, al tiempo que se mantiene el acceso al mercado. Si las asimetrías provienen de la situación anterior a la crisis, y no como consecuencia de ella, entonces el objetivo no debe ser compartir la carga, sino asegurarse de que cada Estado miembro pueda salir por sí mismo de las dificultades.
  • Relanzar la UE después de la crisis. No sólo los estados miembros están sufriendo un estancamiento, sino también la UE en su conjunto, con el cierre de fronteras, las alteraciones en la mayoría de sus programas (Erasmus y otros) y los nuevos retos impuestos por la crisis de la Covid-19, empezando por la necesidad de considerar la seguridad sanitaria como un bien público de la UE.

Si tomamos en consideración la variedad de propuestas realizadas por las instituciones europeas, los estados miembros y los académicos, consideramos que se necesitan múltiples iniciativas a escala europea. Planteamos específicamente que se deben apoyar tres instrumentos: el fondo Covid, las garantías crediticias del Banco Europeo de Inversiones y las líneas de crédito especiales.

El ‘fondo Covid’

Las propuestas a su favor aspiran a una mutualización del gasto para permitir que la UE brinde asistencia a los estados miembros más afectados. Su lógica radica en ofrecer un cauce para realizar transferencias temporales y limitadas en relación con la crisis. Los fondos deben asignarse en función de la gravedad de la crisis y de la magnitud de las necesidades. Se podrían financiar gastos comunes (en investigación, contratación, etc.), o también ofrecer subsidios a los países afectados, dependiendo de la gravedad del impacto del virus. A su vez, serían financiados a través de recursos provenientes de todos los estados miembros, por un periodo limitado y con base en un criterio objetivo de proporcionalidad (como el Producto Interior Bruto). Por ejemplo, cada uno podría contribuir con una parte de su PIB anual por un periodo de 10 años.

El fondo se equilibraría temporalmente, pero los gastos se podrían adelantar y financiar de manera también temporal, a través de préstamos en el mercado mediante alguna forma de emisión conjunta, como algunos de nosotros hemos propuesto. El fondo se cerraría una vez que las contribuciones hayan extinguido la deuda.

Un instrumento de este tipo sería una demostración directa y concreta de solidaridad. Su tamaño dependerá del alcance de las acciones, desde gastos relacionados con el sistema de salud hasta un reparto más amplio de los daños asimétricos. Se podría también complementar con el presupuesto de la UE destinado a necesidades especiales que, sin duda, se harán presentes en el proceso de recuperación de la economía.

Garantías crediticias del Banco Europeo de Inversiones

La vida de muchas pequeñas empresas se está viendo amenazada por el colapso de su mercado. Aunque se mantengan solventes, sus necesidades de liquidez han aumentado de una forma dramática y, con frecuencia, no son satisfechas por las instituciones bancarias en dificultades. Por eso, las garantías crediticias son indispensables. Muchos estados miembros ya han lanzado grandes programas para garantizar que los bancos otorguen créditos a las empresas afectadas, pero se deben reforzar estas iniciativas con acciones similares en el ámbito europeo. El Banco Europeo de Inversiones (BEI) tiene experiencia en otorgar este tipo de garantías a través del sistema bancario. Su fortalecimiento puede ser determinante para evitar un mayor debilitamiento de nuestro potencial de producción.

Líneas especiales de crédito

Un conjunto de propuestas apunta hacia un canal de financiación a largo plazo. Entre ellas, se encuentran la línea de crédito Covid-19 del Mecanismo Europeo de Estabilidad, planteada por algunos de nosotros (Bénassy-Quéré et al. 2020) y la iniciativa Sure (siglas en inglés del Apoyo para mitigar los Riesgos de Desempleo en una Emergencia), presentada por la Comisión Europea el 2 de abril de 2020. La intención es la mutualización de costes de los préstamos y la extensión de los vencimientos. Para distribuir el coste de esta crisis entre varias generaciones, sería apropiado el punto de referencia del Mede, con vencimientos a 30 años, que coincidirían con el vencimiento máximo de los bonos comprados por el BCE.

En vista de que la seguridad sanitaria es un bien público y de que una fuerte interdependencia económica hace que la recuperación dependa de los vecinos, a todos los gobiernos les interesa que se implementen de manera contundente las estrategias más eficientes y coordinadas, incluso si implican costes adicionales en términos de desempleo parcial.

La iniciativa Sure puede llegar a ofrecer hasta 100.000 millones de euros en préstamos a largo plazo para que los gobiernos nacionales puedan financiar, sin mayores condiciones, un aspecto específico y costoso de la lucha contra la pandemia: el desempleo parcial y sus gastos asociados. Al hacerlo, los préstamos nacionales se transformarían en préstamos de la UE, respaldados por el Presupuesto europeo y por las garantías nacionales. Si bien es cierto que la cifra total es claramente muy baja en comparación con los costes que se pretenden cubrir (en caso de que la crisis persista más de unos meses), sin duda es un buen comienzo. Eso es así, sobre todo si el préstamo puede extenderse a un vencimiento bastante largo (la propuesta actual establece que la UE no refinanciará más del 10% de su deuda por año, lo que podría traducirse en un mínimo de 10 años de vencimiento).

Desde el punto de vista institucional, tanto la línea Covid del Mede como la iniciativa Sure pueden implementarse de una forma sencilla y rápida. Sin embargo, el restablecimiento de la economía será gradual y parcial, con procesos de ensayo y error. En este sentido, se ha defendido que estas iniciativas se usen para hacer frente a algunas de estas necesidades de re-impulso económico. El total correspondiente podría alcanzar muchos miles de millones, y eso implicaría más garantías o el riesgo de una calificación más baja. Mantener la calificación de AAA en un préstamo de la UE podría no valer el esfuerzo si los países más avanzados ya no cuentan con esta alta calificación. Se debe recordar que no hay una diferencia entre el conjunto de la eurozona y los países avanzados por sí mismos, como Reino Unido, Japón o Estados Unidos: en la medida en la que el BCE esté listo para comprar bonos de la UE, no hay razones para temer un aumento abrupto de los tipos de interés.

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No hay duda de que se necesita una iniciativa europea que sea contundente, rápida y significativa. Las crisis de este tipo ponen a prueba la relevancia y la legitimidad de las instituciones. Si la UE no está a la altura del desafío, estará perdida.

En vista de que hay múltiples objetivos, la UE no debiera dudar en el uso de distintos instrumentos, en lugar de buscar una única solución. En particular, se debe ayudar a los países a obtener préstamos con vencimientos a largo plazo y tasas de interés bajas, pero también compartir la parte asimétrica de los costes. La contribución de la UE a la atención de la crisis debe basarse en instrumentos existentes y también en otros mecanismos nuevos y específicos. En relación con los primeros, las negociaciones en curso del nuevo Marco Financiero Plurianual ofrecen una oportunidad para replantear las prioridades y asignar los recursos suficientes para una economía europea que sea fuerte, resiliente, inclusiva y climáticamente neutra.

En relación con los últimos, un adecuado fondo Covid podría convertirse en un cauce para la solidaridad en los esfuerzos contra la pandemia, y las líneas de crédito del Mede o la iniciativa Sure podrían ayudar a garantizar esa financiación a largo plazo que necesitan los estados miembros para hacer frente a los efectos económicos de la crisis. Del mismo modo, es el momento de diseñar un nuevo instrumento financiero que permita transformar la economía europea, mientras se recupera de la crisis más profunda que se ha observado en siglos de paz.

(Firman también este artículo, publicado originalmente en Voxeu CEPR Policy Portal, Agnès Bénassy-Quéré, Giancarlo Corsetti, Antonio Fatás, Gabriel Felbermayr, Marcel Fratzscher, Clemens Fuest, Francesco Giavazzi, Philippe Martin, Jean Pisani-Ferry, Lucrezia Reichlin, Hélène Rey, Moritz Schularick, Jens Südekum, Pedro Teles, Nicolas Véron y Beatrice Weder di Mauro)

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