El ‘vacunacionalismo’ contraproducente de la UE y Reino Unido

La Unión Europea y el Reino Unido están en riesgo de ser víctimas de su propio vacunacionalismo. La presión por obtener tantas dosis de la vacuna contra la Covid-19 como sean posibles ha derivado en recientes tensiones entre ambos. La controversia surgió particularmente a partir del anuncio de AstraZeneca de que habría demoras en la distribución de dosis a la UE. Mientras tanto, las informaciones indicaban que la empresa continuaba el suministro al Reino Unido sin obstáculo alguno.

En un discurso de 26 de enero de 2021, la presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, anunció la posibilidad de implementar un “mecanismo de transparencia de las exportaciones de vacunas” (Vaccine Export Transparency Mechanism). En términos generales, ello permitiría a la UE vigilar la cantidad de exportaciones de la vacuna desde su territorio, lo que derivaría en la eventualidad de imponer restricciones a tales exportaciones. Esto suscitó múltiples críticas de parte de terceros países.

El escenario descrito de tensión ilustra las consecuencias de la lógica del yo primero que subyace al vacunacionalismo. Hemos sostenido en otra publicación que evitar este escenario fue uno de los objetivos de la alternativa global para la adquisición y distribución de la vacuna contra la Covid-19, la iniciativa Covax, desarrollada principalmente por la Organización Mundial de la Salud (OMS), la asociación público-privada Gavi, the Vaccines Alliance y la ONG noruega Coalition for Epidemic Preparedness Innovations (Cepi). Al recurrir a una opción bilateral en vez de multilateral, tanto la UE como el Reino Unido se expusieron a una potencial confrontación con su propia creación, a la vez que han puesto en riesgo la distribución efectiva de un medicamento vital.

Perspectiva bilateral vs multilateral

En el centro de las estrategias de procuración de la vacuna, tanto de Reino Unido como de la UE, se encuentran los llamados ‘Compromisos Anticipados de Mercado (CAMs)’. Consisten, a grandes rasgos, en contratos bilaterales suscritos por una empresa farmacéutica, por un lado, y por otro un comprador potencial –ya sean instituciones públicas o también actores privados–, con el compromiso de adquirir un producto no acabado. El comprador se obliga a adquirir cierta cantidad de dosis de la vacuna a un precio negociado, así como a aportar de antemano garantías financieras en caso de que no haya una venta final. A cambio, las empresas farmacéuticas se comprometen a proporcionar las dosis después de que una agencia reguladora –en el caso de la UE, la Agencia Europea del Medicamento, ubicada en Ámsterdam, Países Bajos.

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Debido a la considerable incertidumbre en torno al proceso de investigación y desarrollo de una vacuna, estos compromisos conllevan un grado de riesgo. Sin embargo, la vacuna desarrollada y producida por AstraZeneca, junto con la Universidad de Oxford, recibió hace unos días la autorización regulatoria de la Agencia Europea del Medicamento.

Aunque el cuántas dosis han sido pre-adquiridas no está en disputa, lo que está en el ojo del huracán es el ‘cuándo’ exactamente debe una compañía farmacéutica proporcionar la vacuna. La UE y AstraZeneca han tenido un fuerte desacuerdo en cuanto a las obligaciones jurídicas respectivas en sus AMC bilaterales. El 25 de enero de 2021, después de una serie de conversaciones con la compañía farmacéutica, la presidenta de la Comisión Europea expresó su molestia frente al anuncio de la compañía de que habría demoras en la entrega de las dosis prometidas en 2020.

Frente a esta coyuntura, a partir del 30 de enero de 2021, la Comisión Europea creó un mecanismo de supervisión de las exportaciones de las vacunas contra la Covid-19 producidas en el territorio de la UE. Esto consiste en que aquellas empresas que desean exportar a terceros países – notablemente, el Reino Unido– deben requerir una autorización previa de los estados miembros, quienes a su vez se lo notificarán a la Comisión Europea. Si se estima que, conforme al volumen de exportaciones, hay un riesgo de desabastecimiento de la vacuna en la UE, la Comisión emitirá un dictamen en ese sentido. Por su parte, varios funcionarios públicos del Reino Unido han expresado su frontal desacuerdo con esta medida.

Ésta es exactamente la situación que se habría evitado procurando la vacuna a través de Covax. Si bien la impresión general es que esta iniciativa fue diseñada para países de bajos ingresos (estados financiados), de hecho todos los estados, independientemente de su nivel de ingresos, podía obtener la vacuna a través de un sistema multilateral. Los países económicamente ricos pueden incluirse como participantes autofinanciados. Para ello, suscriben un acuerdo vinculante con Gavi, the Vaccines Alliance, que es el administrador jurídico de la iniciativa Covax. A cambio, Gavi suscribe contratos con las compañías farmacéuticas, similar a lo que ah hecho la Comisión Europea. En la primera fase de distribución, todos los países que participan en Covax reciben dosis para un máximo del 20% de sus poblaciones, con la opción para los países autofinanciados de procurarse dosis adicionales más adelante.

Toda vez que Gavi sólo suscribe un acuerdo único con cada compañía farmacéutica, previene de esta forma que los estados compitan entre sí para obtener mejores ofertas, como lo serían entregas más rápidas. También garantiza un precio estándar para todos; una cuestión que en diciembre de 2020 suscitó la controversia, pues algunos gobiernos, como el de Estados Unidos, pagaron más que otros por el mismo producto a través de sus CAMs bilaterales.

Además, Covax ofrece una mayor transparencia que los CAMs bilaterales. A través de sus acuerdos con Gavi, los participantes autofinanciados pueden saber cuáles son los términos y condiciones de cada Estado participante, pues los acuerdos modelo están disponibles públicamente. En cambio, los CAMs bilaterales entre estados o la UE, por un lado, y compañías farmacéuticas por el otro, incluyen en general cláusulas de no-divulgación, como se explica en detalle aquí. Cuestiones tales como la responsabilidad legal por incumplir las obligaciones contractuales a menudo quedan fuera del escrutinio público. Hay excepciones, como el CAM entre la Comisión Europea y la empresa alemana CureVac. Sin embargo, en la medida en que proliferan los CAMs bilaterales, los estados y la UE que los suscriben no tienen manera de saber si otros estados han obtenido términos y condiciones diferentes, quizá hasta mejores, de compra de la vacuna.

La falta de transparencia de numerosos CAMs ha sido cuestionada. Von der Leyen afirma que los acuerdos que suscribió la Comisión Europea con AstraZeneca debían asegurar la entrega de un volumen determinado de la vacuna después de recibir la autorización regulatoria. En cambio, el director ejecutivo de la compañía, Pascal Soriot, afirmó que el compromiso no consistía en entregarlas en determinado momento, sino más bien de llevar a cabo los “mejores esfuerzos razonables” (Best Reasonable Efforts).

La Comisión Europea publicó el CAM en cuestión. En su sección 5.1, señala efectivamente que AstraZeneca empleará sus “mejores esfuerzos razonables” para entregar la vacuna a los lugares designados, después de la autorización para su uso por la Agencia Europea del Medicamento. La pregunta de si este término justificaría o no la demora actual conduce a cuestiones complejas de hecho y de derecho contractual de Bélgica, que es el régimen aplicable al CAM entre AstraZeneca y la UE. La circunstancia de si la compañía ha suscrito cláusulas distintas con otros países es una gran incógnita, dado que tal información no es actualmente de acceso público.

Las demoras de AstraZeneca en la entrega de las vacunas a la UE podrían ser una violación del contrato si la compañía otorga preferencia a otros países, a la vez que deja de suministrar la cantidad prometida de dosis acordada con la Comisión Europea. En cambio, si bien en Covax las cláusulas de los contratos entre Gavi y las compañías farmacéuticas tampoco son transparentes, cuando menos no habría sospechas de un trato preferencial, ya que los contratos marco son de acceso público.

La naturaleza contraproducente del ‘vacunacionalismo

Al recurrir a CAMs bilaterales para procurar sus dosis de vacunas contra la Covid-19 y no a la alternativa multilateral, su entrega ha incrementado el riesgo de una confrontación entre Reino Unido y la UE. Haber optado por la estrategia de procuración multilateral de hecho, global– habría evitado la pregunta amarga de ‘quién recibe la vacuna antes y bajo qué términos’. Habría prevenido que surgieran disputas políticas que podrían tener consecuencias devastadoras si se adoptaran medidas más fuertes y controvertidas, como las restricciones a las exportaciones de vacunas. Ello muestra por qué la falta de solidaridad global en un momento tan decisivo para la lucha contra la pandemia es una opción contraproducente.

El vacunacionalismo desenfrenado, en el que los estados compiten entre sí por asegurarse cuantas dosis sean posibles para su propia población, puede convertirse en una crisis en sí misma. No sólo deja a países de bajos ingresos detrás en el proceso de distribución, sino que también enfrenta entre sí a países de altos ingresos. En tiempos de una pandemia devastadora, la falta de solidaridad global no es sólo una cuestión de imperativos morales; es, además, el mejor medio para evitar la competencia contraproducente por la vacuna.

(Una versión anterior de este texto fue publicada en inglés en ‘Verfassungsblog’)

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