Control de constitucionalidad del derecho de excepción o cuando el orden de los factores altera el resultado

En breve, el Tribunal Constitucional resolverá el recurso de inconstitucionalidad presentado por un grupo de diputados de Vox contra el Real Decreto que declaró el estado de alarma el 14 de marzo de 2020. Los recurrentes basan su denuncia, entre otras consideraciones, en un argumento central, a saber, que el confinamiento domiciliario impuesto en su momento a la ciudadanía habría traído consigo la suspensión de la libertad personal (artículo 17.1 de la Constitución Española) y de circulación (artículo 19). Y dado que tal efecto suspensivo resulta vedado a la alarma, se razona que lo constitucionalmente idóneo hubiera sido acudir al estado de excepción. La Constitución (artículo 55.1) circunscribe la posibilidad de suspender un elenco concreto de derechos fundamentales, entre los que se encuentra la libertad de movimientos, únicamente a los estados de excepción y sitio. Atendiendo a esta previsión, como ya afirmó expresamente el Tribunal Constitucional en su sentencia 83/2016, durante la alarma tan sólo cabe limitar o restringir, pero no suspender, cualquier derecho fundamental.

Planteada de este modo la cuestión, parece evidente que los términos del debate jurídico giran en torno a la necesidad de determinar si el confinamiento domiciliario produjo efectivamente la suspensión de la libertad de circulación, desvirtuando su contenido esencial hasta hacerlo irreconocible; o si, por el contrario, se mantuvo dentro de los márgenes de la limitación, circunscribiendo su ejercicio a los supuestos tasados. Ciertamente, éste es un eje esencial a dirimir por el Alto Tribunal en su sentencia, pero el resultado al que conduzca su análisis no podrá ser utilizado para prejuzgar qué concreto estado excepcional resultaba procedente. La idea que hay que remarcar es que el orden de los factores que, en el ejercicio de su tarea fiscalizadora, ha de aplicar el TC no puede invertir la necesaria relación causa-efecto que existe entre las circunstancias fácticas que están en la base de cada concreto estado excepcional y las consecuencias jurídicas que se derivan de su activación. Porque de la constatación de aquéllas se deducen éstas, y no al contrario. Quiere esto decir que, si el máximo intérprete de la Constitución llegara a la conclusión de que el confinamiento en los domicilios implicó la suspensión, y no la restricción, de la libertad de movimientos de la ciudadanía, ello no permitiría deducir de forma automática que lo pertinente hubiera sido activar el estado de excepción.

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La razón por la que rechazamos tal conclusión nos remite a la configuración que los estados de alarma, excepción y sitio presentan en la ley que los regula (Ley Orgánica 4/1981) y a la que la Constitución encomienda expresamente dicha tarea (artículo 116.1). La superación de la indeterminación constitucional relativa a los supuestos fácticos en los que puede declararse cada uno de los estados previstos requiere, por tanto, la intervención sucesiva de la ley orgánica. Y las previsiones establecidas por ésta se perfilan como referente no sólo necesario, sino también inexcusable, para los sujetos políticos responsables de su activación, sin que puedan ignorar su carácter preceptivo. Ante la concurrencia de una determinada emergencia, lo que procede en primer lugar es discernir con cuál de las hipótesis de excepcionalidad legalmente contempladas se identifica. Tal actividad preliminar permitirá determinar, a continuación, qué medidas pueden ser adoptadas en función del marco regulador aplicable. Existe, pues, una inexcusable conexión de sentido entre la causa generadora de la excepcionalidad y los mecanismos jurídicos que pueden ser utilizados para su gestión por parte de los sujetos competentes. 

Sobre la base de tal planteamiento, dichos poderes no pueden ignorar las previsiones de la Ley Orgánica 4/1981, procediendo a activar el escenario excepcional que según el criterio que consideren más oportuno en función de las medidas que pretenden aplicar. El camino a recorrer es precisamente el inverso, puesto que es el presupuesto fáctico excepcional el que determina el perímetro de restricciones accesibles a la acción pública. Y lo mismo vale para el TC que, en el desarrollo de su función, la primera incógnita que debe despejar no es si se suspendieron derechos fundamentales durante el estado de alarma, concluyendo en caso afirmativo que lo procedente hubiera sido declarar el de excepción. Antes bien, la premisa de partida del juicio de constitucionalidad ha de orientarse a constatar si la crisis sanitaria causada por la Covid-19 se corresponde con alguno de los supuestos contemplados para el estado de alarma por la Ley 4/1981; o si, por el contrario, se identifica con los previstos para la excepción. Una vez dilucidada dicha cuestión, el siguiente paso es evaluar si las medidas adoptadas, señaladamente el confinamiento domiciliario, respetan los límites fijados por la Constitución y la citada ley. 

Determinado el orden de la secuencia analítica, las previsiones legales avalan con claridad que era la alarma y no la excepción el estado a activar atendiendo a las circunstancias concurrentes en marzo de 2020. Las crisis sanitarias, tales como las epidemias, son mencionadas expresamente por la LO 4/1981 como causa legitimadora de su declaración. Por su parte, esta misma ley reserva el estado de excepción a supuestos de crisis de orden público en las que el libre ejercicio de los derechos fundamentales o el normal funcionamiento de las instituciones resulta gravemente alterado. Una vez constatado que la pandemia no generó tales situaciones, se deduce que no hubiera sido constitucionalmente admisible acudir a dicho estado para legitimar la adopción de medidas suspensivas de derechos fundamentales.

Si el TC llegara a estimar que, estando vigente la alarma, la previsión relativa al confinamiento domiciliario supuso efectivamente la suspensión de la libertad de circulación, en tal caso lo procedente será declarar la inconstitucionalidad de tal medida por haberse extralimitado. Lo que en modo alguno resultaría aceptable en términos constitucionales es que, una vez verificada la existencia del efecto suspensivo, se pasara a concluir, ignorando los supuestos habilitantes definidos por la LO 4/1981, que lo procedente hubiera sido acudir al estado de excepción. Y es que, de actuar así, la inversión del orden de los factores conduciría a alterar de manera espuria el resultado final. 

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