El Parlamento Europeo quiere imponer sus prioridades políticas para la UE

Con su programa político común, que pretenden hacer vinculante para la elección de la próxima Comisión Europea, los principales grupos europeístas del Parlamento Europeo estarían ‘de facto’ equiparando la posición de esta institución a la del Consejo Europeo en la definición de las prioridades y orientaciones políticas de la UE.

Cada cinco años, las elecciones europeas marcan el comienzo del nuevo ciclo institucional en el que se redefinen las prioridades políticas de la UE y se elige a los más altos cargos de las principales instituciones, entre ellos la Presidencia de la Comisión Europea. Durante este proceso, las relaciones de fuerza entre el Consejo Europeo (que agrupa a los jefes de Estado y de Gobierno de los estados miembros) y el Parlamento Europeo (PE) desempeñan un papel fundamental; y, este año, el PE está llevando a cabo una acción sin precedentes para imponer su posición. 

Conforme al Tratado de Funcionamiento de la UE, el Consejo Europeo es la única institución que “dará los impulsos necesarios para su desarrollo y definirá sus orientaciones y prioridades políticas generales”. La manera en la que ha ejercido esta labor hasta ahora es mediante la adopción de Conclusiones al finalizar cada una de sus sesiones. Además, desde 2014, el Consejo Europeo también adopta, después de las elecciones europeas y antes del nombramiento del presidente de la Comisión Europea, una Agenda Estratégica con la intención de que la futura Comisión, que posee el monopolio de la iniciativa legislativa a nivel europeo, disponga de una hoja de ruta clara que le guíe en su labor legislativa durante los próximos cinco años. 

Así pues, el pasado 20 de junio el Consejo Europeo adoptó su Agenda Estratégica 2019-2024 con sus ‘Conclusiones’ correspondientes. Se trata de un documento consensual y poco ambicioso, centrado en la protección de las fronteras y en el crecimiento económico, y relegando a una ominosa tercera posición las políticas de lucha contra el cambio climático. El principal punto de desencuentro fue precisamente la fijación de una fecha para la cual la UE debería descarbonizar completamente su economía. Si bien una inmensa mayoría de los estados miembros defendía una UE climáticamente neutral para 2050, la oposición de Polonia, Hungría, Chequia y Estonia dio al traste con dicho objetivo, que acabó relegado a una mera nota a pie de página.

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Hasta la fecha, el PE se ha abstenido de intervenir en dicha reflexión estratégica por la sencilla razón de que es una labor que no le compete según los Tratados. Sin embargo, el pasado 5 de junio, y con una rapidez pasmosa, los líderes de los cuatro principales grupos políticos del Parlamento (PPE, S&D, Liberales y Verdes), que es el más fragmentado de la historia, acordaron iniciar un “proceso político encaminado a definir una ambición común [un programa político] para el siguiente período legislativo”. Si bien se pretendió que la publicación de este programa coincidiese con la de la Agenda Estratégica del Consejo Europeo, lo cual suponía toda una declaración de intenciones, la dificultad de unas negociaciones mucho más detalladas y ambiciosas han obligado a posponer la adopción de este documento hasta el 2 de julio como fecha límite (cuando se celebrará el primer pleno del nuevo Parlamento). A diferencia de la Agenda quinquenal del Consejo Europeo, el programa del Parlamento es mucho más ambicioso en el ámbito de las políticas verdes, haciendo de ellas su principal prioridad. 

Pero este programa político, considerado de manera aislada, podría quedarse en una mera reivindicación inofensiva de no ser porque va acompañado de la intención declarada de comprometer a la futura Presidencia de la Comisión a respetarlo si desea “disfrutar de una mayoría amplia y estable en el Parlamento”.  De este modo, se busca fijar un mecanismo para plasmar de forma efectiva la posición del PE en las prioridades políticas de la Unión Europea, lo cual constituiría una acción sin precedentes que subvertiría el equilibrio institucional establecido por los Tratados.

Son al menos tres los factores, no excluyentes, que explican la estrategia y la asertividad del Parlamento. 

El primero de ellos es la naturaleza cambiante del mecanismo de elección de la Presidencia de la Comisión Europea, según el cual le corresponde al Consejo Europeo proponer al Parlamento un candidato que será posteriormente elegido por esta Cámara por mayoría de sus miembros. En las elecciones de 2014, el Parlamento estableció un novedoso sistema denominado de los Spitzenkandidaten, mediante el cual cada partido europeo nominó el equivalente a un cabeza de lista y la Presidencia de la Comisión fue otorgada a aquel candidato que obtuvo más votos, el popular Jean-Claude Juncker. Cerrando filas en torno a Juncker, los grupos políticos consiguieron imponer su candidato al Consejo Europeo, que tuvo que aceptarlo a regañadientes. Asimismo, este modo de elección desembocó en una Comisión extremadamente ‘presidencializada’ y de fuerte naturaleza política

Sin embargo, esta vez el sistema de los ‘Spitzenkandidaten’ ha sido cuestionado. En el Consejo Europeo, los líderes de los estados miembros han repetido por activa y por pasiva que el sistema no implica un automatismo y, de hecho, no consiguieron ponerse de acuerdo en la nominación de ningún ‘Spitzenkandidat’ en su reunión del 21 de junio. De ahí que Michel Barnier, negociador del Brexit que ni siquiera se presentó a las elecciones, cada vez tenga más papeletas para ser nominado futuro presidente de la Comisión en la próxima cumbre europea del 30 de junio.

Asimismo, en el propio Parlamento los grupos S&D, ALDE y Verdes han mostrado su recelo ante la necesaria elección del candidato del partido más votado (que siempre es, aunque con un margen decreciente, el PPE) y, de hecho, han anunciado abiertamente que el PPE ya no dispone de la “fuerza natural” para reclamar la Presidencia de la Comisión.

Sin duda, esta gran escisión interna, que a su vez está propiciada por una mayor fragmentación, ha hecho que los líderes de los principales grupos políticos en el Parlamento no se centren tanto en negociar quién será su candidato, que de todos modos puede encontrar una gran resistencia en el Consejo Europeo, sino en elaborar un programa político al que la persona propuesta por el Consejo Europeo deba someterse si quiere resultar investida para la Presidencia de la Comisión.

Un segundo factor decisivo es el hecho de que, tras la Comisión Juncker, que ha sido eminentemente política y prolífica en términos legislativos, varios miembros del Consejo Europeo han manifestado su deseo de que la próxima sea una Comisión menos política y que se limite a velar por el cumplimiento de las leyes europeas y el respeto a los Tratados (véase Italia con el déficit y el volumen de su deuda pública, o Polonia y Hungría con los valores fundamentales de la UE). Además, después una campaña electoral europea que ha girado en torno a la ecología y en la que los Verdes han sido los mayores beneficiados de las elecciones, la manifiesta falta de ambición por parte del Consejo Europeo en este ámbito supone un acicate para que el Parlamento trate de llenar ese vacío de liderazgo climático. No en vano, los Verdes están desempeñando el papel de mediadores en esta nueva andadura del Parlamento, siendo el grupo que ha fijado los métodos de negociación y habiendo conseguido que las políticas climáticas y medioambientales se reconozcan como la primera prioridad de la Cámara. 

Finalmente, el aumento de la participación en las elecciones, que con un 51% ha sido la más alta de los últimos 20 años y ha invertido la tendencia decreciente desde las primeras elecciones europeas de 1979, es también un factor explicativo en la renovada ambición del Parlamento. De hecho, los líderes de los grupos han declarado sentirse “fuertemente alentados por el número sustancialmente mayor de nuestros conciudadanos que participaron en las elecciones”. Estas declaraciones concuerdan con el argumento esgrimido tradicionalmente por los eurodiputados a la hora de reclamar nuevos poderes, según el cual esta institución goza de una mayor legitimidad democrática ya que es elegida directamente por los ciudadanos. 

Sea como fuere, dado que el proceso de integración europea se ha apoyado siempre en un entramado institucional en constante evolución, no es de extrañar que la actual UE se esté viendo sometida a nuevas presiones. Así pues, las maniobras aquí descritas encajan perfectamente con el proceso de parlamentarización que desde los años 70 ha dado lugar a una transferencia incremental de poderes desde otras instituciones (principalmente desde el Consejo de la Unión Europea y sus antecesores) hacia el Parlamento. Gracias a su audacia e insistencia, el PE ha ido paulatinamente adquiriendo funciones legislativas, presupuestarias, de control político e incluso el poder de elegir al presidente y a los comisarios de la Comisión Europea. La novedad estos días radica en que el Parlamento nunca había osado imponer su programa político (que, por otro lado, nunca había tenido) a la Comisión ni rivalizar con el rol del Consejo Europeo en la fijación de las prioridades políticas de la UE.

Seguramente habrá quienes consideren, especialmente en el seno del Consejo Europeo, que el Parlamento se está extralimitando y que su ambición es desmedida, lo que puede ser fuente de importantes y largos conflictos a la hora de nombrar a la próxima Comisión. En todo caso, mientras que todavía está por ver si el equilibrio institucional se va a ver sometido a grandes alteraciones, en cuanto a la fijación de las prioridades políticas de la UE y el nombramiento de la Comisión, lo que queda claro es que el Parlamento está, una vez más, haciendo prueba de gran pragmatismo y agilidad en pos de una ambición innata y sin frenos.  

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