Del ‘Polexit judicial’ al caos jurídico: Europa frente a la deriva polaca

Cuando, el pasado 7 de octubre, el Tribunal Constitucional (TC) polaco dictó su polémica sentencia K-3/21, desaplicando los Artículos 1 y 19 del Tratado de Unión Europea (TUE) por su presunta incompatibilidad con la Constitución polaca, las instituciones comunitarias echaron humo: en un tenso debate en el Parlamento Europeo, Ursula von der Leyen denunció el fallo, mostrando su “profunda preocupación” y prometiendo medidas contundentes. Sin embargo, cuatro semanas después (casi) todo sigue igual en la política comunitaria: la Comisión Europea ha dejado claro que no aplicará el mecanismo de condicionalidad hasta que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) no dictamine su legalidad, en un proceso que puede prolongarse varios meses; el Consejo Europeo, pese a los reiterados esfuerzos por parte de países como Bélgica o Luxemburgo, mantiene su silencio de radio; y son el Parlamento y el TJUE los que siguen luchando contra la deriva de Polonia con sus escasas competencias. Pese a la amenaza existencial que supone la crisis polaca, Europa sigue sumida en su particular día de la marmota.

Dinero y fondos europeos: Europa como ‘cajero automático’

Para entender cómo ha de responder Bruselas ante la deriva autoritaria de Polonia y Hungría hay que recordar dos cuestiones fundamentales. En primer lugar, que ni uno ni otro aspiran a abandonar la UE, como sí hicieran algunas derechas radicales continentales hace un lustro. Su objetivo es, por el contrario, diluirla, convirtiéndola en una «unión de naciones soberanas» (o, en palabras del primer ministro belga Alexander De Croo, en un «cajero automático»): un proyecto político más cercano a un acuerdo comercial, en el cual los beneficios de los estados miembros –fundamentalmente, el acceso a fondos europeos– no se vean condicionados por obligaciones jurídicas como el respeto a los valores fundamentales contenidos en el Tratado de la UE.

Ello es el resultado de dos factores íntimamente relacionados. Por una parte, los suculentos beneficios económicos que conlleva la pertenencia a la Unión: entre 2014 y 2020, Polonia fue el país más beneficiado por los fondos estructurales, mientras que Hungría depende de la UE para financiar el 95% de sus inversiones públicas. Por otra parte, los valores de sus poblaciones, mayoritariamente europeístas y que, en repetidas ocasiones, han declarado confiar más en las instituciones comunitarias que en sus propios gobiernos.

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El segundo aspecto a tener en cuenta es la probable razón detrás del reciente fallo del TC, un órgano que ya no cabe disociar del Ejecutivo nacional. En otras palabras, ¿por qué, tras años de un silencioso desmantelamiento de la independencia judicial, el Alto Tribunal polaco ha optado por la opción nuclear de desaplicar los Tratados? La clave está, de nuevo, en la compleja realidad política de la Unión Europea. A lo largo de los últimos años, hemos visto una clara dejación de funciones por parte de las dos principales instituciones comunitarias: la Comisión de Von der Leyen, investida con el apoyo de Hungría y Polonia, incapaz de marcar una agenda propia frente al Consejo Europeo, y que ha confiado la resolución del conflicto a un impreciso e indefinido “diálogo”; y del propio Consejo, cuyas limitaciones institucionales, familias políticas e intereses económicos lo han sumido en lo que Daniel Kelemen ha denominado un «equilibrio autoritario»

Frente a ellas, y dada la escasa relevancia institucional que los Tratados otorgan al Parlamento Europeo, ha sido el Tribunal de Justicia el que ha desempeñado el papel más importante. En los últimos años, el TJUE ha sido la única institución capaz de hacer frente a la deriva polaca: por una parte, mediante una serie de sentencias que han declarado la ilegalidad del sistema de nombramiento de los jueces del Tribunal Supremo (asunto C-824/18) o la llamada cámara disciplinaria del propio Alto Tribunal (asunto C-791/19); por otra, mediante cuantiosas multas –entre ellas, un millón de euros diarios por su negativa a desmantelar la polémica cámara disciplinaria (orden C-204/21 R) y medio millón por retrasar el cierre de la mina de Túrow (orden C-121/21 R).

Si el acceso a fondos europeos subyace en la negativa del Gobierno polaco a abandonar la Unión, son estas sentencias de Luxemburgo las que explican la reciente respuesta por parte del TC polaco. Al fin y al cabo, si el Tribunal es la única institución que está dificultando la «captura constitucional» que pretende llevar a cabo Morawiecki, ¿qué mejor forma de poner fin a dichas injerencias que mediante una sentencia que desaplique, de manera generalizada, la primacía de los Tratados? El reciente fallo del TC no sólo refleja la deriva polaca; también sirve para retratar la inacción de Consejo y de la Comisión.

Con multas diarias no basta

A lo largo de las últimas semanas se ha popularizado el término Polexit jurídico. Dicha expresión no hace referencia a una salida polaca de la UE – una salida, como hemos explicado con anterioridad, difícil de imaginar. Sí se refiere, sin embargo, a un problema más delicado: como escribe Charlemagne, Polonia es un problema para la UE precisamente porque no abandonará el bloque, pero puede infectar su orden político desde dentro.

Por el momento, la regresión democrática en Polonia y Hungría ha tenido tres consecuencias infecciosas: la amenaza de vetar cualquier avance legislativo si Bruselas congela sus fondos; su papel de ‘caballos de Troya’ en la política exterior comunitaria, y la suspensión de euroórdenes por parte de tribunales nacionales en Países Bajos, Alemania y Noruega ante la falta de independencia judicial en Polonia. A ello se puede sumar, sin embargo, un nuevo riesgo: que, ante dicha inseguridad jurídica, se vea afectado el mercado interior, la piedra angular del proyecto europeo. Al fin y al cabo, si la falta de independencia judicial pone en riesgo los derechos procesales de un acusado penal, ¿quién puede decir que los de un contratista español, un exportador belga o un banco alemán que opera en Polonia no se verán amenazados de forma similar? Si no se puede ejecutar una orden de detención europea, ¿empezarán a sufrir la misma suerte un contrato transnacional, una transacción económica o un contrato de servicios? Para un “espacio sin fronteras interiores, en el que la libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales estará garantizada” (artículo 26(2) del TFUE), esta falta de confianza mutua y de seguridad jurídica puede ser letal.

Ante semejante amenaza existencial, la participación de la Comisión y el Consejo será esencial para desactivar el órdago polaco: como escribe Thu Nguyen, las multas impuestas por el Tribunal son ínfimas en comparación con los 36.000 millones de euros (23.900 a fondo perdido) que Polonia recibirá mediante el fondo de recuperación. La paradoja, añade Nguyen, es evidente: si Von der Leyen da el visto bueno al primer desembolso de los fondos (un 13% de la cuantía total), Polonia recibiría 3.100 millones de aquí a fin de año, frente a los escasos 100 millones que deberá desembolsar para hacer frente a las multas impuestas por el Tribunal. Desde una perspectiva puramente económica, la inacción de la Comisión es aun más grave, permitiendo a Polonia comprar sus violaciones del Estado de derecho: le bastará con pagar un millón de euros diarios –el precio fijado por el TJUE en su reciente orden– para tener ‘barra libre’ y desmantelar la independencia judicial en su país.

Existen precedentes, de hecho, que muestran la eficacia de la condicionalidad presupuestaria para desarmar al Gobierno de Morawiecki: cuando, en 2019, la región polaca de Swietokrzyskie se declaró una región «libre de ideología LGTBI», sumándose a una iniciativa promovida por el partido Ley y Justicia a lo largo y ancho del país. La Comisión, además de iniciar un procedimiento de infracción contra Polonia, amenazó con bloquear el acceso de Swietokrzyskie a los fondos regionales y de recuperación. Fue el riesgo de verse sin dichos fondos, reconocen fuentes de la propia Administración regional, lo que llevó a su Gobierno a revocar dicha declaración a finales de septiembre de 2021.

Europa frente al ‘Polexit’ jurídico

¿Cómo afrontar, por tanto, la regresión democrática polaca? En primer lugar, entendiendo que el Gobierno de Morawiecki no tiene ningún interés en desistir: el pasado 29 de octubre, sin ir más lejos, la juez Agnieszka Niklas-Bibik fue suspendida por plantear varias cuestiones prejudiciales ante el TJUE; comprendiendo, además, que cualquier intento de ‘dialogar’ con Varsovia y Budapest, como ha vuelto a pedir Angela Merkel, jugará a favor de dichos gobiernos, permitiéndoles consolidar su autoritarismo mientras financian, mediante fondos europeos, la corrupción sistémica que les mantiene en el poder; y reconociendo, por último, que no por ser un conflicto político –es decir, uno que ha de ser resuelto por las instituciones (políticas) comunitarias– debe disociarse de los principios jurídicos que subyacen en el (frágil) proyecto europeo. La Unión Europea, en otras palabras, deberá usar la totalidad de su arsenal político, jurídico y económico para hacer frente a la amenaza iliberal.

Ha llegado la hora de dejar de lado la zanahoria y optar por el palo, aplicando el mecanismo de condicionalidad y congelando los fondos europeos hasta que Varsovia ejecute las sentencias del TJUE. Para ello hacen falta dos cosas: un marco jurídico que lo autorice y la voluntad política de activarlo. Y mientras persista la fuerte disonancia entre la retórica de la Comisión y el Consejo –grandilocuente, pomposa y aparentemente comprometida con el Estado de derecho– y su evidente inacción, esto último no será posible. En riesgo está, sin embargo, no sólo la credibilidad moral del proyecto europeo: lo está también su propia supervivencia.

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