Contrarreformas mediáticas en América Latina: ¿restauración o legados reformistas?

El periodo del llamado giro a la izquierda fue prolífico en reformas regulatorias de los medios de comunicación: Venezuela (2004), Argentina (2009), Bolivia (2011), Ecuador (2013) and Uruguay (2014) realizaron importantes modificaciones de sus marcos legales apoyadas por movimientos comprometidos con la democratización mediática y resistidas desde medios establecidos y fuerzas opositoras como avances autoritarios sobre la libertad de prensa. Más allá de controversias, dichos procesos significaron una ruptura con el patrón de captura elitista que había dominado históricamente las políticas de medios en América Latina.

El giro a la izquierda ha llegado a su fin. En casi todos los casos hubo alternancia gubernamental hacia la derecha. Salvo el Gobierno de Jeanine Añez en Bolivia, por carencia de legitimidad y margen político, todos los casos de giro a la derecha ensayaron contrarreformas orientadas a desmontar las innovaciones en materia de medios. En Argentina, Mauricio Macri eliminó mediante decretos, apenas asumió la Presidencia, el núcleo de las restricciones a la concentración mediática contenidos en la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual. En Ecuador, Lenin Moreno impulsó una reforma legislativa de la Ley Orgánica de Comunicación. Pese a la aprobada en 2019, Guillermo Lasso ha enviado un nuevo proyecto de reforma de la ley, apenas inaugurado su mandato, alegando la pervivencia de elementos normativos correístas. En Uruguay, el Gobierno encabezado por Luis Lacalle Pou ha conferido prioridad en su agenda a un nuevo proyecto de ley de medios que parece encaminado a reemplazar la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual aprobada al final de la Presidencia de José Mujica.

Ante este escenario surgen interrogantes acerca del grado de restauración de lógicas previamente imperantes en el ámbito de la regulación mediática e, inversamente, acerca de los legados de las políticas y su capacidad para sobrevivir al contexto original.

América Latina se caracteriza por poseer sistemas de medios eminentemente privado-comerciales y por ser la región con mayor concentración mediática a nivel planetario. Históricamente, las políticas se han definido en despachos cerrados, a espaldas del interés público, entre las élites mediáticas y políticas. Los procesos de liberalización y concentración de los 90 reconfiguraron los equilibrios de poder en favor de grandes actores comunicacionales, con una aumentada capacidad de incidencia regulatoria. Estas formas de patrimonialismo o captura mediática se naturalizaron con la percepción, extendida entre reguladores y legisladores, de los medios como poderosos árbitros de reputaciones públicas y carreras políticas.

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Dicha lógica en la formulación de las políticas se vio interrumpida en el contexto pos-neoliberal. Las confrontaciones que dieron lugar a las llamadas ‘guerras mediáticas’ entre grandes medios y gobiernos populistas de izquierda, como en los países andinos y en Argentina, o la presencia de ejecutivos progresistas mayoritarios estructurados en torno a partidos orgánicos de masas conectados con activismos de base, como en Uruguay, constituyeron oportunidades políticas cruciales para movilizar demandas de reforma y democratización mediática. Más allá del carácter instrumental que pueden haber revestido en función de la realpolitik de las confrontaciones gobiernos-medios, o a las concomitantes debilidades en su implementación, las reformas legales de estos gobiernos de izquierda implicaron una ruptura respecto del patrón histórico de captura elitista. En primer lugar, politizaron y visibilizaron un tema previamente relegado a los intersticios burocráticos; segundo, incorporaron a actores previamente marginados en el proceso de formulación e implementación de políticas sectoriales; por último, alteraron la orientación regulatoria buscando limitar los intereses empresariales en favor de una mayor presencia estatal y de las lógicas alternativas al mercado.

Las narrativas normativas que articularon las coaliciones reformistas, provistas de redes preexistentes de activismos domésticos y transnacionales, desafiaron las concepciones tradicionales restrictivas de la libertad de prensa al invocar el rol positivo del Estado como garante de la libertad de expresión, el pluralismo y la diversidad. En línea con los estándares desarrollados y promovidos desde organismos internacionales, estas reformas apelaron a un encuadre del sector en términos de derechos tanto individuales como colectivos, a instrumentos de política de carácter estructural como las restricciones a la concentración mediática excesiva, cuotas de programación, subsidios, acciones afirmativas o reservas de espectro para actores comunitarios, representación plural en agencias regulatorias y promoción de mecanismos participativos en la gobernanza comunicacional.

Por supuesto, hubo gran variedad legislativa. Las leyes homónimas de Argentina y Uruguay se mantuvieron apegadas a dicha agenda. Ello se explica en parte por los vínculos históricos de la sociedad civil de dichos países con el Sistema Interamericano de Derechos Humanos. Por contraste, las reformas legales de los países andinos, si bien incorporaron parte de los principios e instrumentos regulatorios mencionados, pusieron el foco en una serie de regulaciones de contenido controvertidas en relación a estándares internacionales de libertad de expresión. Estas disposiciones heterónomas, que habilitan sanciones extrajudiciales potencialmente discrecionales, se explican por las divisiones de los movimientos reformistas, por conflictos hemisféricos y por rasgos idiosincráticos de los liderazgos emergentes en contextos de polarización extrema.

Excepto en Bolivia, a las reformas regulatorias descritas les siguieron intentos de reversión allí donde hubo giro conservador.

En Argentina, a poco de asumir el Gobierno en 2015, Macri flexibilizó, por medio de decretos, las restricciones a la concentración de la propiedad mediática que conformaban el núcleo central de la ley de 2009. Además de reemplazar la agencia regulatoria por otra de representación menos plural y más dependiente del Ejecutivo, aumentó el número de licencias radiotelevisivas autorizadas a un mismo licenciatario, eliminó restricciones a la propiedad cruzada de distintos tipos de servicios audiovisuales y encuadró los servicios de televisión por cable como telecomunicaciones, eliminando así los límites para su concentración y las obligaciones de must carry. La nueva normativa autorizó, además, la compraventa de licencias, prorrogó todas las comerciales de forma automática y autorizó a los prestadores de televisión por cable a que ofrecieran servicios de telecomunicaciones. En consistencia con el sesgo pro-empresarial de estas políticas, el gobierno de Cambiemos colocó en los organismos regulatorios a figuras cercanas al sector. Las medidas favorecieron en particular al Grupo Clarín, el actor dominante que había estado en el centro de la confrontación con el ‘kirchnerismo’. Las modificaciones de la ley no sólo eliminaron las cláusulas que hubieran obligado al grupo a desinvertir, sino que despejaron el camino para que adquiriera Telecom, en lo que constituiría el mayor proceso de fusión en la historia de América Latina, extendiendo las posiciones dominantes del conglomerado a los mercados de telefonía y provisión de internet.

Si bien los artículos modificados alteraron su núcleo anti-monopolístico, todos los demás aspectos de la ley permanecieron vigentes. El malestar con las modificaciones suscitó, además, ciertas reacciones defensivas. Por requerimiento de la Defensoría del Público y otras organizaciones, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos citó al Gobierno a que diera explicaciones, en una audiencia en la que aquél se vio obligado a comprometerse con los estándares interamericanos de libertad de expresión y a reponer administrativamente las obligaciones de must carry que había derogado.

En Ecuador, el sentido político de la contrarreforma debe ser comprendido en el marco de la ruptura de Lenin Moreno con el correísmo. La reforma de la emblemática Ley Orgánica de Comunicación de 2013 se constituiría en una de las claves de su estrategia pos-populista. Moreno optó por una narrativa que presentaba el envío de un proyecto reformista centrado en eliminar los dispositivos de control de contenido como un pasaje de restitución del Estado de derecho.

Sin embargo, el prolongado proceso legislativo implicó que, más allá de la agenda gubernamental inicial, se abriera un juego de cabildeo ofensivo y defensivo en el que los sectores empresariales movilizaron su recuperada llegada al Estado. Dichas presiones resultaron, entre otros aspectos, en una redistribución del espectro radioeléctrico en favor del sector privado-comercial. En reacción a estas ofensivas, se produjo una movilización defensiva por parte de grupos ligados a medios comunitarios, movimientos indígenas e industrias audiovisuales protegidas. En diferentes acciones, incluidas interpelaciones a organismos internacionales implicados en supervisión de nuevo texto legal, estos sectores consiguieron contener el desmantelamiento de acciones afirmativas y políticas de protección sectorial en un proceso que concluyó con la reversión de un veto presidencial por medio de una supermayoría en la Asamblea Nacional.

A pocos días de asumir la Presidencia, alegando que incluso después de reformada persisten en la ley vestigios de correísmo, Lasso envío un nuevo proyecto de Ley de Libre Expresión y Comunicación, re-enfocada como primacía de la no-interferencia estatal, lo que encendió las alarmas de los sectores incorporados gracias a la ley de 2013.

En Uruguay, pocos meses después de que el Frente Amplio dejara el Gobierno, entró en el Congreso un proyecto de ley de medios elaborado por el Ejecutivo en sintonía con los sectores empresariales que, en comparación con la ley de 2014, implicará un retroceso en materia de concentración, pluralismo y mecanismos participativos. Superadas las diferencias con el socio de derecha nacionalista en la coalición legislativa –que presenta reparos ante la excesiva liberalización y temores por la extranjerización–, se aprobará un texto que, entre otras cuestiones, relaja las restricciones al número de licencias radiotelevisivas adquiribles, elimina los límites en televisión de pago, permite ofrecer internet a las empresas de televisión por cable, reduce el rol estratégico de la empresa estatal de telecomunicaciones, elimina mecanismos participativos y organismos colegiados con representación plural y los referidos a la protección de derechos de la legislación.

El repaso a estos procesos de contrarreforma muestra la recuperación del acceso privilegiado al Estado de sectores empresariales e intereses corporativos. Sin embargo, se trata de una restauración incompleta, en tanto persisten algunas de las regulaciones que confieren derechos y recursos a públicos y actores alternativos. Estos legados parecen explicarse en los costes implícitos de una reversión vinculados a cierta capacidad de movilización defensiva por parte de los actores incorporados por las reformas y a la legitimidad de los principios normativos que las informaron, condensados en estándares regionales de pluralismo, diversidad y libertad de expresión.

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