Cómo, y por qué, hacer universales las prestaciones familiares

La práctica totalidad de los países de la OCDE cuenta con asignaciones familiares por hijo a cargo orientadas a compensar los gastos generales que supone la crianza. Estas prestaciones tienen un impacto relevante desde muy diversos puntos de vista y suponen un importante esfuerzo económico: en el conjunto de la UE, el gasto destinado a estas ayudas supera los 163.000 millones de euros, lo que representa casi el 1% del PIB de la Unión y en torno al 3,8% del gasto en protección social. La literatura relativa al impacto de estas prestaciones pone de manifiesto que contribuyen al sostenimiento del pacto intergeneracional en el que se basa el Estado de Bienestar, contribuyen a la redistribución vertical y horizontal de la renta, reducen la pobreza infantil, mejoran la situación de los niños y de sus familias −incluso a medio y largo plazo− desde el punto de vista educativo y de salud, y tienen un efecto positivo (aunque reducido) en el incremento de la fecundidad.

La cuestión de la universalidad en el acceso es esencial, puesto que parece demostrado que existe una relación positiva entre el carácter universal de estas prestaciones y su capacidad para la reducción de la pobreza. Como explica Bradshaw, las prestaciones familiares universales tienen menos problemas de no acceso o non take up que las focalizadas, resultan más fáciles y baratas de gestionar, tienen mayor apoyo social y evitan las trampas de la pobreza asociadas a las prestaciones condicionadas a la participación laboral. Además, como se explica aquí, para reducir la pobreza infantil focalizar en la infancia (pro-child targeting) puede ser más eficaz que hacerlo en las personas pobres (pro-poor targeting): si bien la focalización en estos últimos reduce las tasas de pobreza infantil, sobre todo si viene acompañada de un gasto elevado, la focalización en todas las familias con hijos resulta más efectiva desde el punto de vista de la reducción de la pobreza infantil, debido a que buena parte de las familias con hijos se concentran en los estratos de menor renta.

En la práctica, la mayor parte de los países de nuestro entorno dispone de prestaciones familiares por hijo a cargo de carácter universal: en esos países, las familias reciben una prestación por el hecho de tener menores a su cargo independientemente de su renta –al igual que los servicios educativos, sociales o de salud−, si bien en algunos casos la renta familiar puede tenerse en cuenta para modular la cuantía de la prestación.

Aunque en muchos casos la prestación universal es la única disponible para todas las familias, en otros casos ésta es compatible con otros subsidios infantiles de carácter selectivo o –aunque esto es más infrecuente− con beneficios en el IRPF. De forma esquemática, se puede decir que los países del norte de Europa tienden a basarse únicamente en prestaciones universales. Los países del centro, por su parte, a combinar un mayor número de prestaciones –deducciones fiscales, prestaciones focalizadas y, en algunos casos, prestaciones universales−, mientras que los del sur se apoyan en una combinación de deducciones fiscales teóricamente universales –pero que, al no ser reembolsables, no llegan a las familias de menor renta− y otras focalizadas orientadas a las familias de bajos o muy bajos ingresos. En casi todos ellos existen, además, prestaciones de garantía de ingresos mínimos orientadas a toda la población que tienen en cuenta, en su caso, la presencia de menores en el hogar.

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El impulso de estas prestaciones está en la base de los programas de reactivación impulsados por diversos países afrontar la crisis de la Covid-19: Italia acaba de aprobar una prestación universal de hasta 250 euros por hijo que, como en el caso alemán, se basa en la idea de integrar prestaciones sociales y deducciones fiscales, de forma que las familias podrán percibir la ayuda bien como prestación o bien como deducción. En Estados Unidos, la administración Biden ha modificado sustancialmente el ‘Child Tax Credit’ (CTC) anteriormente existente, ampliando su cuantía, posibilitando su cobro mensual y mejorando su alcance. Al menos durante 2021, la deducción fiscal será de un máximo de 3.600 dólares anuales, podrá cobrarse íntegramente como prestación neta y no estará limitada a los progenitores con empleo. El CTC no es por completo universal, ya que no pueden acceder a la parte reembolsable las familias con ingresos superiores a un umbral determinado, aunque sí se beneficiarán del tramo no reembolsable. Antes de la pandemia, por razones más claramente natalistas, Polonia también apostó por la universalidad de las prestaciones familiares, mediante el programa Familia 500+.

Entretanto, España parece ir exactamente en la dirección contraria. En un contexto caracterizado por la escasísima capacidad del sistema de protección social para reducir la pobreza infantil, como explican aquí Olga Cantó y Andrea Sobas, la Prestación por Hijo/a a Cargo de la Seguridad Social ha quedado subsumida en el Ingreso Mínimo Vital (IMV), lo que, como se explica aquí y aquí, implica el riesgo de que algunas familias pierdan el acceso a la prestación infantil sin poder acceder al IMV.

España se convierte, así, en el único país que en la práctica carece de una prestación por hijo a cargo específica –ni siquiera focalizada en las familias más pobres− y fía el grueso de la protección económica a la infancia bien a los sistemas genéricos de garantía de ingresos mínimos –de escasa cobertura y difícil acceso, como estamos viendo−, bien a las herramientas fiscales, de naturaleza claramente regresiva. Se consolida así un modelo dual, divisivo, en el que las familias con ingresos muy bajos recurren al IMV y las de renta media y alta –en general, sin ser conscientes de ello− a los beneficios fiscales; quedando además, probablemente, un grupo de familias de renta media-baja al margen de ambos sistemas.

En este contexto, junto a las imprescindibles medidas necesarias para la mejora del despliegue del IMV y su ajuste con las rentas mínimas autonómicas, el desarrollo de una verdadera política de protección económica para las familias con hijos constituye uno de los retos esenciales del modelo español de protección social. No puede olvidarse que, aunque existen otros factores fundamentales que explican la reducción de la fecundidad, la pobreza infantil y los bajos índices de natalidad son dos caras de la misma moneda. Impulsar un paquete amplio de políticas familiares de corte universal permitiría reequilibrar –al menos en cierta medida− el sesgo que nuestro Estado de Bienestar tiene hacia las personas mayores, reconstruir el maltrecho contrato intergeneracional y, al mismo tiempo, sentar las bases para garantizar la sostenibilidad de ese Estado del Bienestar.

Este debate teórico apunta a la importancia de calibrar adecuadamente el grado de focalización y universalidad de cualquier sistema de prestaciones familiares. Y es en ese marco donde adquiere sentido la integración entre los beneficios fiscales destinados a las familias con hijos/as y las prestaciones directas por hijo a cargo.

Efectivamente, tal y como señala la Fundación Foessa en su informe sobre la reorientación del sistema de garantía de ingresos en España, “las prestaciones familiares deben tender a tener un carácter lo más universal posible, y beneficiar al conjunto de las familias con hijos/a a cargo. Ello no impide reconocer la necesidad de prestar un apoyo económico específico, más intenso, a las familias con mayores necesidades. Pero no tiene sentido seguir manteniendo un sistema dual, en el que la mayor parte de las familias obtengan beneficios fiscales –no completamente universales− y que las más pobres accedan a un sistema selectivo e insuficiente”. El informe añade que, “dado que se está haciendo ya un esfuerzo económico importante (estimado en unos 4.500 millones de euros anuales) en políticas fiscales de apoyo a las familias con hijos/as, podría ser interesante avanzar en la vía de la integración de las prestaciones sociales y las políticas fiscales, tal y como han hecho muchos países de nuestro entorno”.

En un sentido parecido, Noguera plantea aquí, entre otras opciones, la posibilidad de integrar las prestaciones familiares por hijo a cargo con la fiscalidad. Para Noguera, “convertir el mínimo por descendientes del IRPF en prestación por hijos a cargo tendría un efecto relativamente modesto sobre la renta disponible de los contribuyentes, pero visibilizaría ese gasto como prestación (ahora está oculto en el impuesto) y legitimaría políticamente su extensión a todas las familias con bajos ingresos y/o que no declaran por IRPF”.

En esa línea, podía ser posible –siguiendo el modelo alemán y la nueva experiencia italiana− crear una prestación universal por hijo a cargo de suficiente cuantía, de cobro mensual e incompatible con los beneficios fiscales familiares del IRPF, dejando a las familias la posibilidad de elegir entre una opción u otra. Renunciando a los enfoques selectivos, y sin incrementar muy sustancialmente los actuales niveles de gasto, esta opción permitiría que España –o las comunidades autónomas que en el ejercicio de sus competencias sociales y fiscales quisieran avanzar por esta vía− mejorara la protección al conjunto de las familias con hijos/as y, al mismo tiempo, redujera la pobreza infantil, en la línea del resto de los países de nuestro entorno.

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