Cómo desarrollar el poder geopolítico de la UE

La inestabilidad geopolítica se ha instalado en el mundo y ya forma parte del escenario internacional. Europa debe reaccionar: no puede ser únicamente un regulador de su mercado interior. La UE está envuelta en una multiplicidad de amenazas y, por ello, necesita una acción exterior potente y coherente.

En el entorno inmediato de la Unión, el deterioro es notable: la vecindad oriental, que nos separa de la renovada ambición rusa y que incluye Bielorrusia, Ucrania, Armenia y Azerbaiyán, está tumultuosa. Turquía, a su vez, avanza hacia el autoritarismo, es cada vez más activa en los conflictos a su alrededor y hostiga al Mediterráneo oriental.

La situación en el Medio Oriente (con el drama sirio como epicentro, aún sin resolver) ya desencadenó, con la crisis de los refugiados, un nadir existencial en la UE. Aquí se añade la delicada situación de Irán, tras los años de estrategia de máxima presión del ex presidente Donald Trump. La inestabilidad en el norte de África, además, mantiene a Francia militarmente ocupada sin una clara estrategia de salida.

Toda esta inestabilidad se da en un contexto de competencia geopolítica entre EE.UU. y China, con Rusia, Turquía, Irán, Israel y Arabia Saudí como protagonistas secundarios. En este nuevo escenario, la competencia no se libra dentro del marco de reglas e instituciones internacionales que tan bien se le da a la UE, donde opera como potencia regulatoria, comercial y diplomática. Al contrario, hoy esta competencia geopolítica se da en función del poder bruto (hard power), como lo son las sanciones unilaterales estadounidenses, guerras indefinidas rusas y represalias comerciales encubiertas de China.

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Por ello, la UE deberá convertirse en un actor geopolítico, tal como pretende la presidenta de la Comisión, Ursula von der Leyen. Para conseguirlo, deberá sobreponerse a sus debilidades en política de defensa, seguridad y exterior, y hacer un uso más coherente y ambicioso de otras políticas internas con efectos externos.

Son tres las razones de esta incapacidad de la UE para ser un actor geopolítico: 1) falta de competencias en seguridad y defensa, 2) baja coordinación vertical con los países miembros en estas materias, y 3) insuficiente coordinación horizontal entre el amplio espectro de políticas con efectos exteriores, incluidas las de defensa, diplomacia, comercio y desarrollo, pero también las de competencia, cambio climático o educación e investigación.

Es en los asuntos de seguridad y defensa (base de cualquier poder geopolítico) donde la UE tiene su mayor debilidad. Aunque puede actuar conjuntamente en temas de política de seguridad, en la práctica priman la voluntariedad y la necesidad de unanimidad. A pesar de tímidos pasos adelante en cooperación en defensa, por ejemplo vía el Fondo Europeo de Defensa o la ‘Pesco’ (Cooperación Reforzada Permanente), éste ámbito sigue siendo una competencia eminentemente nacional que los estados miembros protegen con recelo.

En consecuencia, la revisión anual coordinada de la defensa (‘Card’, por sus siglas en inglés) revela que la UE está todavía lejos de conseguir la anhelada autonomía estratégica; término que, además, tiene distintas interpretaciones según los países. La protección nacional de las industrias de defensa da como resultado duplicidades y fragmentación, y esto se da en un contexto en el que los esfuerzos presupuestarios priorizaran (comprensiblemente) combatir la Covid-19 .

Además, el tradicional garante de la seguridad en el continente, la OTAN, tiene un mandato relativamente acotado, pensado originalmente para la Guerra Fría y todavía insuficiente para interactuar con amenazas híbridas y más nuevas, incluida la que representa China. Asimismo, la OTAN ha mostrado fragilidad interna, sobre todo a raíz del aislacionismo de la Administración Trump y de la beligerancia turca.

La Unión sobresale, en cambio, en su acción exterior cuando se trata de comercio, ayuda al desarrollo y acción humanitaria. En estos ámbitos, la debilidad se da porque estas distintas políticas se mantienen aisladas entre sí con insuficiente coordinación (como ocurre entre política comercial y de desarrollo) y con relativamente poca interacción, a su vez, con la de seguridad y con la acción diplomática.

La UE también ha sido muy exitosa en ciertas políticas internas que tienen importantes implicaciones internacionales. La de educación e investigación de la UE hace una importante labor de diplomacia científica, mientras que su política climática es un referente mundial. Falta, en estos casos, alinear todas ellas con el resto de las acciones de la Unión para conseguir objetivos geopolíticos globales.

Enmendar estas barreras para ser una potencia geopolítica no será fácil. Sobre todo en relación a la política de seguridad y defensa, una reforma de los tratados con la que se traspasen competencias a la UE está completamente fuera de discusión. Queda, pues, aprovechar las denominadas cláusulas pasarela ya existentes en los tratados actuales, mediante las cuales algunas decisiones en materia de política exterior y de seguridad pueden tomarse sin necesidad de unanimidad.

Por otra parte, y a riesgo de fragmentarse, la UE deberá avanzar en coaliciones de aquellos que quieran (coalitions of the willing). Deberá adoptar mecanismos duros (que conlleven obligatoriedad) pero de participación voluntaria, como es la Pesco. En cualquier caso, será necesario forjar una visión conjunta (sobre todo, entre Francia y Alemania) sobre qué defensa y seguridad queremos para la Unión. Francia aboga por liderar una UE autónoma y proactiva, mientras que Alemania es más cauta, quiere cuidar de la relación con la OTAN y es recelosa de un hiper-liderazgo francés.

Teniendo en cuenta las dificultades estructurales de dar un salto cualitativo y rápido en política exterior y de seguridad, la UE tendrá que explorar mecanismos adicionales para avanzar. Y es que la Unión tiene muchas fortalezas (por ejemplo, en comercio, competencia, el propio euro, desarrollo y educación e investigación) que, juntas, pueden proyectar poder geopolítico. En otras palabras, la UE deberá complementar su titubeante ‘poder duro’ con su nada desdeñable ‘poder blando’. En este sentido, será crítica una mayor coordinación horizontal entre todas aquellas políticas con un potencial impacto exterior.

La tarea es ingente, pero la alternativa es plegarse ante Rusia, Turquía y las amenazas provenientes del Norte de África y Oriente Medio (Mena), a la par que ser comparsa (o daño colateral) del choque sino-americano.

(Los autores de este análisis lideran el consorcio europeo ‘Envisioning a New Governance Architecture for a Global Europe’, Engage, financiado por el programa Europeo Horizon 2020)

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