¿Cómo debería ser la estrategia de ejecución de los fondos europeos?

La aplicación de los fondos que se reciban generará una notable creación de puestos de trabajo, y un crecimiento importante a corto plazo. Esto está prácticamente asegurado, tanto por la relevancia de la inyección financiera como por el importante descenso en la actividad que se ha producido. La cuestión es si la estrategia que se defina para asignar fondos a programas y políticas será suficientemente eficaz como para generar progreso a largo plazo.

Cuatro aspectos pueden condicionar la eficacia en la ejecución de los fondos europeos:

  • La adopción de un compromiso transversal a toda la sociedad.
  • Un diseño de arriba hacia abajo (top-down) de los objetivos y los proyectos que se desarrollen con cargo a estos fondos.
  • El recurso a la sociedad civil para el diseño y evaluación de programas de actuación.
  • La existencia de un aparato de gestión y seguimiento riguroso, dotado de recursos suficientes.

Como consideración general, sería deseable que la selección de políticas y proyectos tuviera un carácter transversal al arco parlamentario. Está previsto que los fondos europeos se reciban durante un periodo de seis años, y es de esperar que el impacto de sus programas sea mucho más duradero, abarcando diferentes legislaturas y gobiernos. Es evidente, por tanto, que los representantes políticos de los ciudadanos tienen la responsabilidad de establecer acuerdos acerca de la definición de programas y políticas en el marco establecido por la UE, con el compromiso del mantenimiento de los mismos. No es lógico que la aplicación de los importantes fondos europeos con el objetivo de transformar la economía española pueda ser un acto de Gobierno, de ningún Gobierno.

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Entrando en el diseño que parece (porque no hay información oficial respecto a dicha estrategia) que se va a seguir para la aplicación de los fondos europeos, una deficiencia importante es que se trate de una estrategia de ‘abajo hacia arriba’ (bottom-up), según la cual se pregunta a las instituciones públicas y privadas qué actuaciones pueden acometer que sean compatibles con el marco diseñado por la Comisión Europea. Pero muchas de ellas pueden revestirse suficientemente para cumplir con alguno de dichos pilares, dado que éstos tienen un carácter bastante genérico.

De acuerdo con dicha estrategia, algunos ministerios han convocado expresiones de interés que van en la línea de recabar del sector privado propuestas en algunas líneas áreas amplias como: la movilidad eléctrica, el impulso de comunidades energéticas locales o la economía circular, entre otras; pero sin delinear ninguna directriz u objetivo de largo plazo, salvo la referencia a alguno de los pilares establecidos por la UE. Dichas convocatorias tienen carácter meramente informativo, pero sugieren el modo en que se puede estar pensando proceder para seleccionar los proyectos que recibirán financiación.

Este tipo de diseño conlleva varios riesgos:

  1. Que, por razón de costes de información, administrativos o de asesoría, accedan a la financiación de los fondos europeos únicamente las grandes empresas.
  2. Los proyectos propuestos de manera disjunta por diferentes empresas e instituciones difícilmente van a tener la coordinación y coherencia entre ellos que sería deseable.
  3. Puede producirse una captura del regulador, por la cual alguna gran empresa convence a los decisores del interés que tienen los proyectos que presenta.
  4. La posibilidad de financiar actuaciones que hubieran sido realizadas, en cualquier caso, sin ocurrencia de la pandemia.

Una estrategia de arriba hacia abajo ‘top-down’ tendría una mayor probabilidad de conducir a una selección de programas y políticas más eficiente. En este sentido, la estrategia de definición de misiones, que se ha hecho popular en la UE (especialmente en el ámbito de la innovación), sería de la mayor utilidad. Se trataría de que las fuerzas políticas con representación parlamentaria acordasen unas pocas (tres o cuatro a lo sumo) misiones de largo plazo, cuyo logro requeriría un amplio conjunto de programas de actuación. Es importante que toda la sociedad se vea representada en dicha elección: una misión debe ser ambiciosa, pero realista, debe ilusionar a la sociedad y debe ser relevante para mejorar la vida de las personas.

En este diseño no se decide necesariamente desde arriba el listado de actuaciones que permitiría el logro del objetivo definido por cada misión; entre otras cosas, porque quienes deciden pueden no tener toda la información que precisarían, ni toda la capacidad para hacer un diseño tan complejo. Es crucial recurrir a los sectores implicados para definir un conjunto de programas, con objetivos medibles en horizontes concretamente especificados, lo que permita su supervisión y evaluación, y que puedan conducir al logro de la misión. La satisfactoria realización de tales programas es tan importante como alcanzar con éxito el objetivo de la propia misión. Ésta tiene una naturaleza de largo plazo, mientras que los proyectos y programas pertinentes se diseñan en una secuencia que permita ir alcanzando logros graduales que conduzcan al objetivo final. Un requisito crucial es la existencia de un mecanismo riguroso de seguimiento de cada programa o política, que permita corregir desviaciones, resolver dificultades que puedan aparecer, reorientar el programa/política e, incluso, modificar el objetivo de cada misión, si en el proceso surgen aspectos que así lo aconsejen.

Es importante resaltar que la denominación ‘top-down’ no guarda relación con la estructura de gobernanza descentralizada que tiene España. Puede suceder, sin embargo, que aspectos idiosincráticos de algunas comunidades autónomas sugieran una estructura de programas algo diferenciada para lograr el objetivo delimitado en una determinada misión. El interés de recurrir a las organizaciones e instituciones interesadas en una de ellas estriba, en parte, en que, si se desciende a nivel autonómico, su mayor conocimiento del entorno social y económico puede proporcionar sugerencias de la mayor utilidad para la definición del programa de actuaciones que es preciso llevar a cabo en las distintas zonas.

Posibles misiones pudieran ser: a) alcanzar, en determinado momento, un nivel de productividad (de acuerdo con alguna medida específica) superior al actual en un porcentaje a especificar; o que, en un periodo determinado, 2025-2035, por ejemplo, el crecimiento anual medio de la productividad tenga un determinado ritmo (que habría que especificar); b) lograr en un determinado horizonte una tasa de ocupación del 75%; c) que, en un determinado plazo, todas las ciudades españolas de cierto tamaño sean neutrales en emisiones de carbono; d) reducir nuestra dependencia energética externa hasta el 20% en 2050; g) alcanzar un nivel reducido de desigualdad o de población en riesgo de pobreza, a especificar según un determinado indicador y en un plazo fijado.

Misiones de este tipo serían exigentes, mejorarían la vida de los ciudadanos y requieren una actuación transversal, involucrando a muchos agentes. Consideremos la tasa de ocupación, que es el producto de la tasa de actividad (población activa en el mercado de trabajo dividido por población en edad de trabajar) por la tasa de empleo (número de ocupados dividido por población activa). Alcanzar el objetivo requeriría actuar sobre los determinantes de la población activa, que son demográficos, económicos y sociológicos, así como sobre los determinantes de la generación de empleo. Posiblemente, habría que considerar políticas que favorezcan la creación de guarderías y posibiliten su utilización, reconsiderar los tipos de contratación, quizá alguna reformulación del curriculum educativo primario y secundario, la inserción definitiva de la Formación Profesional en la actividad productiva (posiblemente, desarrollando el modelo de FP dual), eliminar cualquier elemento susceptible de generar diferencias de género, etc.. Debieran participar en el diseño de programas y políticas: educadores, sociólogos, economistas, demógrafos, juristas y laboralistas, en colaboración con representantes de los distintos ministerios e instituciones públicas con responsabilidades en estas áreas. Un aspecto importante de una misión es que involucra a muchos profesionales de ámbitos muy diversos, facilitando que toda la sociedad se sienta involucrada en el logro de su objetivo.

Algunas ventajas de este enfoque son:

  1. La elaboración de una estrategia global compartida por toda la sociedad, con una visión acerca del país que queremos ser en las próximas décadas. No debe minusvalorarse la importancia que tiene el que la sociedad se sienta parte integral del proceso, que se realiza en su beneficio y en el de las futuras generaciones. En los terribles tiempos que vivimos, restaurar la ilusión y la esperanza en el futuro, especialmente de los jóvenes, puede ser esencial para la recuperación social y económica.
  2. La coordinación y coherencia que surge de manera natural entre el grupo de programas y políticas, puesto que se definen pensando en el logro de una determinada misión de largo plazo; o unas pocas. En definitiva, se trata de que, en la definición de las misiones y las políticas necesarias para su logro, se evite que aparezcan tanto solapamientos como lagunas, que serían enormemente perniciosos para la eficacia en la ejecución de los fondos europeos.
  3. La naturaleza de largo plazo de la ‘misión’, que posibilita que las actuaciones dentro del marco de los fondos europeos tengan un efecto positivo sobre el crecimiento y el progreso a largo plazo.

Por ejemplo, en una estrategia bottom-up, es probable que la iniciativa privada proponga el desarrollo de determinado tipo de infraestructura, cuya construcción tendrá sin duda un claro impacto positivo, pero un efecto probablemente mucho menor una vez que esté en funcionamiento; lo interesante sería que su construcción forme parte del logro de una misión de largo plazo y que, por tanto, no sea una iniciativa aislada, que finaliza con su puesta en funcionamiento.

(Este es el primero de tres artículos que publicamos a partir del documento “La gestión de los fondos europeos: criterios, transparencia, riesgos y reformas«)

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