‘Austeridad encubierta’, la fórmula de Costa para Portugal

En un artículo reciente, junto con los coautores Elisabetta de Giorgi y Pedro Pita Barros, investigué cómo el primer Gobierno socialista en minoría de António Costa (2015-2019) logró alcanzar tres objetivos que antes se creían incompatibles: revertir la austeridad, reducir el déficit y ganar las elecciones siguientes

En efecto, el Gobierno I de Costa consiguió situar el déficit presupuestario en su nivel más bajo de los últimos 45 años. Con ello, Portugal recuperó la credibilidad en los mercados y en la UE. Además, los socialistas en el poder mantuvieron, a lo largo de la legislatura, el apoyo de tres partidos de la izquierda radical (el Bloque de Izquierda, los Comunistas y los Verdes), que habían puesto como condición la rápida reversión de las políticas de austeridad. Finalmente, los socialistas tuvieron éxito electoral: en octubre de 2019, fueron los principales ganadores de las elecciones legislativas, con 20 escaños más en el Parlamento. 

Analizar cómo fue esto posible es una cuestión crucial en una época en la que los socialdemócratas tienen problemas para ser elegidos (o incluso para sobrevivir) en muchos países. Según algunos observadores, el éxito de Costa fue posible gracias al impulso de la demanda y la producción, así como a la caída del desempleo asociada a la reversión de las políticas de austeridad. Esta narrativa no es del todo exacta. 

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Ciertamente, el Gobierno en minoría socialista adoptó una serie de políticas anti-austeridad (que estaban en el centro del programa de la izquierda radical y eran visibles para muchos ciudadanos) y durante su mandato el país creció y el desempleo se redujo a la mitad. Sin embargo, mostramos que la reducción del déficit y el aumento del gasto dentro de los límites presupuestarios también fueron posibles porque el Gobierno mantuvo muchos de los recortes y la subida de impuestos adoptados durante el rescate. Sin embargo, lo hicieron de forma bastante discreta, una estrategia que denominamos «austeridad encubierta«.

Una ventaja importante de esta estrategia es que permitió (junto con la flexibilización cuantitativa del Banco Central Europeo) un descenso sustancial de los precios de los bonos. Esto permitió un ahorro real para el Gobierno, que se utilizó en parte para compensar esas medidas de austeridad encubiertas durante la segunda parte de la legislatura. A continuación, demostramos nuestros argumentos con algunas cifras. 

Como muestra el Gráfico 1, durante el primer Gobierno de Costa se bajaron los impuestos sobre la renta y de sociedades, pero al mismo tiempo se subieron los tributos indirectos sobre la gasolina, las bebidas azucaradas y el patrimonio neto. Salvo en el caso de los restaurantes, se mantuvieron los tipos del IVA, que se habían incrementado durante la crisis. Así, se pasó de una fiscalidad más visible (sobre la renta) a otra menos visible (indirecta). 

Gráfico 1.- Ingresos públicos en Portugal (2007-2019) por categoría (en millones de euros a precios constantes) 

Nuestros datos, en el Gráfico 2, también revelan que el gasto (en términos absolutos) en educación, seguridad social y sanidad se había mantenido estable desde 2013, cuando Portugal aún estaba bajo el programa de rescate. La característica más llamativa es la disminución del gasto en inversión pública desde ese año: en 2018, Portugal, junto con Israel y México, tenía la tasa de inversión pública más baja de todos los países de la OCDE. 

Dado el crecimiento del PIB durante este periodo, el gasto público como porcentaje de aquél disminuyó durante el primer Gobierno de Costa, lo que permitió la reducción del déficit. El Gráfico citado también muestra que el gasto en tipos de interés (que en 2015 era tan elevado como el dedicado a educación) descendió ligeramente al año siguiente de que el BCE iniciara su programa de flexibilización cuantitativa, pero este descenso se acentuó después de 2016, cuando el déficit público comenzó a disminuir.

Gráfico 2.- Gasto público en Portugal (2007-2019) por categoría (en millones de euros a precios constantes) 

Un buen ejemplo de cómo el primer Gobierno de Costa persiguió la ‘austeridad a escondidas’ se puede ver en el sector sanitario. En los primeros años de la legislatura, se revirtió el aumento de la jornada laboral de todos los funcionarios públicos, incluidos los que trabajaban en el sector sanitario. Sin embargo, el Ejecutivo no contrató suficientes trabajadores para compensar esta reducción. Como consecuencia, el tiempo de espera para las cirugías aumentó varios meses entre el principio y el final de la legislatura (Gráfico 3). 

Gráfico 3.- Mediana de los tiempos de espera para cirugía en Portugal en 2007-2019 (número de días)

El caso portugués demuestra finalmente que la austeridad a escondidas fue una estrategia política y electoralmente exitosa para los socialistas. A pesar de que los ciudadanos eran cada vez más conscientes del deterioro de los servicios públicos, sobre todo de la sanidad y el transporte (un tema central en la campaña de 2019), el PS gobernante ganó escaños y votos en las últimas elecciones. Esto puede explicarse por la relajación (parcial) de la ‘austeridad a escondidas’ en el año anterior a las elecciones, pero también por el hecho de que los votantes de un país que acababa de ser rescatado daban más valor que nunca a la capacidad del Estado para mantener sus cuentas en orden.

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