Andalucía refuerza el dirigismo de las cúpulas partidistas

El pasado 28 de abril se aprobó la reforma del Reglamento del Parlamento de Andalucía. Se deriva de la III Adenda al conocido como Pacto Antitransfuguismo, acordada en noviembre de 2020 por buena parte de los partidos políticos con representación parlamentaria en las Cortes Generales (PSOE, PP, Unidas Podemos, Ciudadanos, PSC, PNV, Izquierda Unida, BNG, PAR, Foro Asturias y Galicia en Común). Ahora bien, por primera vez en el seno de este Pacto se rompió la costumbre de adoptar los acuerdos por unanimidad, ignorando así las discrepancias de ocho partidos miembros del mismo. Se estableció, en su defecto, la mayoría de tres quintos, calculada por voto ponderado en función de la representación de cada partido en el Congreso y el Senado.

En dicha Adenda se recogía el compromiso de las principales fuerzas políticas de impulsar la modificación de los reglamentos parlamentarios y los orgánicos de las corporaciones locales, siendo el Parlamento andaluz el primero en seguir las directrices del Pacto. Entre otras, se han incorporado las siguientes novedades: que las personas consideradas tránsfugas adquieran la condición de no adscritas, aun siendo mayoría en el grupo; que no puedan disfrutar de los derechos económicos y administrativos que les corresponden a los grupos políticos; la redefinición del concepto de tránsfuga; y, en fin, la consideración como deslealtad política de otros supuestos, como la usurpación de identidad de coaliciones y agrupaciones electorales.

Sin embargo, a pesar de que la reforma del Reglamento del Parlamento andaluz persigue, según la exposición de motivos, impulsar “la regeneración democrática que suponen los acuerdos del Pacto Antitransfuguismo, para corregir una práctica anti-democrática que altera las mayorías expresadas por la ciudadanía en las urnas”, lo cierto es que, a mi modo de ver, encubre un propósito difícilmente conciliable con el valor del pluralismo político; y, lo que quizás sea más preocupante, sienta un peligroso precedente que amenaza con recortar la libertad individual de los parlamentarios frente a los grupos parlamentarios y refuerza, a su vez, el sometimiento de dichos grupos a las ejecutivas de los partidos políticos.

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La modificación, que se ha tramitado por el procedimiento de urgencia –tras un intento frustrado de ventilarla sin apenas debate parlamentario por el procedimiento de lectura única y rechazando la comparecencia de expertos juristas–, contiene novedades especialmente controvertidas. Así, se considera transfuguismo, entre otras situaciones, a la “separación del criterio político fijado por sus órganos competentes del diputado o diputada que concurrió por la candidatura de la que trae causa el grupo parlamentario”. Esto abre la posibilidad a la expulsión del grupo parlamentario del diputado o diputada y su pase a la condición de no adscrito cuando así lo considere el “representante legal del sujeto político que presentó la candidatura o al del partido político que propuso su inclusión en ésta en caso de coalición electoral”.

En consecuencia, la reforma haría que los grupos parlamentarios entregasen parte de su autonomía organizativa a entes ajenos al Parlamento, que además pueden tener una vida efímera como es el caso de las agrupaciones de electores, constituidas única y exclusivamente para cada proceso electoral concreto. Es decir, además de dar pie a situaciones que pudieran generar una considerable inseguridad jurídica, se estaría trasladando fuera de la institución parlamentaria decisiones que tendrían que tomarse en su seno, propiciando un claro sometimiento del grupo parlamentario al partido político que presentó la candidatura.

La reforma del reglamento incorpora, además, una disposición adicional quinta que establece una definición de transfuguismo que desvirtúa su significado tradicional: “Se entiende en situación de transfuguismo a los diputados que, traicionando al sujeto político (partido político, coalición electoral o agrupación electores) que los presentó a las elecciones, hayan abandonado el mismo, hayan sido expulsados o se aparten del criterio fijado por sus órganos competentes”. ¿Qué tipo de conductas pueden considerarse como una ‘traición al sujeto político’? ¿Romper la disciplina de voto? ¿Una declaración pública divergente al ideario del partido o coalición? ¿Una declaración crítica o en contra del posicionamiento puntual del partido en torno a una cuestión concreta? ¿Qué ocurre si es el partido el que ha cambiado de criterio respecto al pasado y quien mantiene la posición original, reflejada en el programa electoral, es el diputado o diputados discrepantes? ¿Quién se encarga de constatar el apartamiento del criterio fijado por sus órganos competentes? Se trata de un planteamiento poco afortunado, que adolece de una deficiente técnica legislativa y que, además, introduce elementos valorativos que pueden dar pie a conductas arbitrarias.

La reforma incluye un inciso según el cual cuando, como sucede en estos momentos, el número de diputados no adscritos altere significativamente la proporcionalidad de los grupos parlamentarios en la Diputación Permanente y en las comisiones, podrán establecerse fórmulas “que repongan la representación política emanada del proceso electoral, incluida la del voto ponderado, sin que se produzca en ningún caso la sobrerrepresentación de los diputados no adscritos”. Es decir, se pretende laminar a aquellos diputados que abandonaron o fueron expulsados de los grupos parlamentarios, recurriendo a la técnica del voto ponderado para diluir el peso de sus votos.

Por si fuera poco, la modificación estipula que “cualesquiera derechos, facultades, funciones, posibilidades de actuación y medios reconocidos a los grupos parlamentarios (…) lo serán sobre la base del número de diputados obtenidos por la candidatura electoral en la que concurrieron a las elecciones y de la que el grupo parlamentario trae causa, sin que se resulte relevante el número de diputados con que cuente en cada momento el grupo parlamentario”. Con ello, los grupos poseerían durante toda la legislatura los mismos recursos materiales y presupuestarios a los que tienen derecho al comienzo de la misma, al margen de las vicisitudes que puedan darse. Dicho de otro modo: con independencia de los conflictos internos y de los abandonos o expulsiones de diputados que puedan producirse, los grupos parlamentarios –quienes permanezcan en ellos– contarán con la seguridad de saber que no verán mermadas sus fuentes de financiación.

Desde un punto de vista jurídico, la modificación plantea serias dudas sobre el encaje constitucional de una medida de este tipo. Como señala el propio informe de la letrada mayor del Parlamento de Andalucía, atendiendo a la propia jurisprudencia del Tribunal Constitucional, la reforma podría ser contraria a la prohibición de mandato imperativo (artículos 67.2 de la Constitución Española y 101.1 del Estatuto de Autonomía andaluz) y al ius in officium, o derecho a ejercer libremente el cargo representativo de los diputados en condiciones de igualdad (art. 23.2 CE). Ésta es, por lo demás, la opinión mayoritaria entre los expertos en Derecho Constitucional que se han pronunciado al respecto hasta el momento, y que ven con preocupación la desprotección que puede suponer para las minorías (ver aquí).

Pero esta reforma también es inquietante desde un punto de vista democrático. Y no sólo porque se desnaturaliza el propio concepto de tránsfuga; también, porque refuerza el parlamentarismo grupocrático que caracteriza a nuestras asambleas representativas, esto es, al predominio absoluto del que disfrutan los grupos parlamentarios y sus portavoces y secretarios generales respecto a los diputados individualmente considerados. Es lógico que partidos y grupos parlamentarios actúen coordinados, así como que las direcciones de estos últimos traten de armonizar la actividad de sus integrantes desplegando cierta disciplina. Lo que ocurre es que nuestros reglamentos parlamentarios impiden al diputado impulsar prácticamente cualquier tipo de iniciativa al margen de su grupo parlamentario; por lo que no parece saludable continuar menguando su autonomía, desincentivando cualquier atisbo de sana discrepancia dentro de los márgenes de la coincidencia ideológica y programática que se le presupone al parlamentario respecto a su partido.

Continuar por esa senda puede conducirnos a un parlamentarismo de diputados aún más dóciles y disciplinados, perfectamente intercambiables, cuyo único horizonte se convierta en acatar de forma acrítica las directrices de su partido, sin cuestionarse siquiera si con ello cumplen con el mandato que le otorgaron sus electores o con las demandas del conjunto de la ciudadanía. En última instancia, un mecanismo democrático esencial como es la rendición de cuentas de los representantes políticos debe sustanciarse esencialmente ante los votantes, y no ante sus propios partidos.

En octubre de 2013, el foro cívico Más Democracia, al que pertenezco, lanzó una propuesta de reforma de la Ley de Partidos Políticos. En el prólogo, escrito por Victoria Camps, se constataba que la necesidad de una regeneración democrática de las instituciones políticas era uno de los clamores populares más persistentes en la sociedad española de aquel momento. Y de todas las instituciones políticas, se concluía, la más necesitada de reforma era la de los partidos políticos.

En mayo de 2021, el diagnóstico puede ser bien similar, y la reforma de la legislación sobre partidos es aún más acuciante si cabe. Con la diferencia de que, tras el ciclo político que se inició con las elecciones europeas de 2014, ha acontecido desde entonces una relevante transformación en los sistemas de partidos en los diferentes niveles de gobierno, con la irrupción de nuevas formaciones cuyas expectativas electorales progresaron al calor de un discurso de regeneración democrática. Lamentablemente, esa regeneración no sólo ha resultado insuficiente, sino que algunas de las escasas reformas que se están llevando adelante caminan en la dirección contraria a esa regeneración que se dice impulsar.

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