Adaptar los impuestos a las realidades económicas globales tras la pandemia

Es tan difícil escribir un alegato en favor de los impuestos como imaginar una sociedad compleja que pueda funcionar sin los mismos. Sólo las visiones económicas más utópicas pueden imaginar un mundo en el que nos dotamos de bienes públicos tan importantes como la salud, la educación o la defensa de la integridad de nuestra atmósfera sin recurrir a los tributos. Los impuestos no son un mal necesario ni un castigo, sino un componente fundamental de la gobernanza económica, como los tratados de comercio o la política industrial activa. No ha existido una sociedad desarrollada sin su correspondiente lista de tributos, y éstos pertenecen a la selecta lista de particularidades asociadas con la consolidación del Estados-nación como forma política predominante. Como afirma el Banco Mundial, unos impuestos equivalentes a un mínimo del 15% del PIB son un ingrediente fundamental para el crecimiento económico. La media en los países de la OECD, normalmente asociados con mayores niveles de bienestar social, era del 34,2% del PIB en 2014.

Al mismo tiempo, existe una gran tipología de tributos que se aplican de manera diversa alrededor del mundo. Su diseño, evidentemente, corresponde a las coordenadas históricas y a la economía política de cada nación. Algunos países petroleros de Oriente Medio, por ejemplo, pueden permitirse la ausencia de impuestos a la renta gracias a los beneficios derivados de la exportación de petróleo. Esta diversidad fiscal no sólo es de carácter geográfico, sino temporal. En Reino Unido a principios del siglo XX. los impuestos constituían apenas un 7% del PIB, y su componente de tributos al capital y al consumo era mucho mayor que los de la renta. Sin embargo, a finales de ese siglo estos impuestos al capital y a la tenencia de tierras perdieron importancia en favor de impuestos directos a la renta y nuevos tributos, como las contribuciones a los sistemas nacionales de seguridad social. Desde finales de la Segunda Guerra Mundial, su porcentaje respecto al PIB no ha bajado del 30% en la mayoría de los países europeos. 

Este análisis tratará de explicar primero un enfoque erróneo respecto al diseño fiscal, para después allanar los obstáculos y explicar los motivos para introducir impuestos extraordinarios a la riqueza y otros a los que más tienen. El contexto será el de países de la OECD, cuyas economías son más similares entre sí, comparten una rebaja histórica de las tasas impositivas y afrontan desafíos similares respecto a la desigualdad y la concentración empresarial.

Por qué los gráficos en servilletas no deberían fundamentar las políticas públicas

Es habitual que se generen romances longevos entre ciertos sectores de la teoría y la política económicas. La primera ofrece soluciones elegantes para los que habitan el polarizado mundo de la gestión pública; y la segunda ofrece a los académicos la oportunidad de demostrar que sus investigaciones tienen aplicación real. Esto mismo logró Arthur Laffer cuando dibujó su famosa curva en una servilleta ante Dick Cheney y Donald Rumsfeld a mediados de los 70. La curva de Laffer afirma una hipótesis basada en un modelo (insistimos, una hipótesis) con dos ejes: el total de impuestos recaudados y la tasa efectiva de los mismos, entre 0% y 100%. Según el economista, existiría una máxima tasa óptima que, de verse superada, reduciría la recaudación total. Esto se debería principalmente a que un aumento sobredimensionado de los tributos incrementaría la elusión y evasión fiscales, reduciría los incentivos para el empleo e, incluso, fomentaría una fuga de cerebros.

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Es importante reseñar la curva de Laffer como una instancia de un fenómeno común en el tertulianismo en favor de reducir impuestos y, en general, el peso del Estado en la economía. Hipótesis similares ofrecen un complemento sencillo y coherente para consignas alarmantes del tipo se marcharán los ricos, la gente no querrá trabajar, frenaremos la innovación. Sin embargo, la palabra clave es ésta, hipótesis: la curva de Laffer es una formulación teórica que simplifica una economía real para poder estudiar un fenómeno relativamente aislado de otras interferencias. Pero estas interferencias componen, al final, la economía real que habitamos los ciudadanos: en un Estado no existe un solo tributo con un porcentaje universalmente aplicable; no hay manera independiente de predecir cuál sería una tasa ‘óptima’; la tasa impositiva no es, ni de lejos, el único motivo para invertir o trabajar en un lugar concreto

No es éste el lugar de formular una crítica teórica a la curva u otros dogmas del trickle-down economics, la dudosa creencia de que, si se garantiza la prosperidad de las capas más altas, habrá externalidades positivas en el resto de la economía; pero sí podemos reflexionar sobre los efectos empíricos de su aplicación. De nuevo, es éste el terreno por el cual los gestores políticos deberían interesarse. No hace falta dejarse seducir por una hipótesis elegante cuando tenemos casi medio siglo de evidencia sobre la aplicación generalizada de rebajas impositivas a los ricos y otras medidas en torno al criterio de que las tasas impositivas han sido demasiado elevadas.

¿Cuál es el resultado? La mayoría de los países de la OECD redujo sus impuestos a los ricos desde los años 80 siguiendo argumentos mas o menos asimilables a los de Laffer. En general, se esperaba que estas rebajas estimulasen el ahorro y la inversión, redundando en crecimiento económico y empleo. Por desgracia, tanto la literatura económica acumulada como un reciente estudio de Hope y Limberg de 18 países arrojan la siguiente conclusión: no existe ninguna correlación efectiva entre rebajas fiscales a los ricos y crecimiento de la economía o del empleo. Otros experimentos naturales, como la reducción temporal de tributos en cantones suizos, sugieren que las rebajas fiscales no actuaron de incentivos para aumentar las horas de trabajo. Tampoco hay mecanismos causales que expliquen cómo las rebajas fiscales de presidentes como Reagan o Bush aumentasen el empleo. Efectivamente, las únicas correlaciones confirmadas son la acumulación de riqueza de las elites gracias a estos impuestos y el aumento general de la desigualdad.

Por supuesto, siempre aparecerá un comentarista económico lo bastante utópico para sugerir que los infiernos fiscales están acabando con el dinamismo, y que lo que hace falta es aplicar mejor la teoría. Para la mayoría de los ciudadanos con los pies en la tierra, será más fácil plantearse lo siguiente: si la tasa impositiva fuese el único incentivo a la riqueza y la innovación, Silicon Valley habría surgido en Somalia y no en California, con una de las combinaciones de tributos relativamente más altas de Estados Unidos.

Tax the rich! Obstáculos y motivos para subir los impuestos a los que más tienen

La asistencia de la senadora norteamericana por Nueva York Alexandria Ocasio-Cortez a la Met Gala con la consigna tax the rich (aplicar impuestos a los ricos) popularizó la idea dentro y fuera de Estados Unidos. Lo cierto es que algunos de esos ricos llevan tiempo pidiendo que se les apliquen tasas impositivas más elevadas. El creador del software Salesforce, Marc Benioff, o el inversor Warren Buffett han escrito en contra de bajadas impositivas a los ricos y la eliminación de tasas al capital o al patrimonio. En el verano de 2020, al calor del impacto de la pandemia de la Covid-19, 83 super-ricos pidieron que se les subieran los impuestos para que los gobiernos del mundo pudieran enfrentarse a la crisis. Los millonarios denunciaban la inefectividad de rebajas previas para generar crecimiento (como hemos visto arriba), a pesar de sus dramáticos efectos en la desigualdad, y la pérdida de capacidad estatal frente a desafíos como la pandemia o la transición climática. Hay ejemplos actuales de la efectividad de un impuesto puntual. El impuesto extraordinario a la riqueza de Argentina, diseñado para afrontar los costes de la Covid-19 contra las críticas de la oposición conservadora, habría recaudado incluso más fondos de los que el Gobierno había proyectado (medio punto del PIB).

El primer obstáculo para subir impuestos a los que más tienen, además del abuso de hipótesis económicas como la curva de Laffer, es un motivo sencillo: en general, subir tributos durante una crisis frenaría la recuperación, añadiendo costes innecesarios. Pero, como explica un estudio del Fondo Monetario Internacional, cuando hay un mandato de consolidación fiscal (ante el aumento de la deuda, por ejemplo) y hay que elegir entre recortes e impuestos, los segundos son preferibles si se diseñan de manera progresiva y ajustada a la situación concreta.

Un segundo obstáculo es más discursivo: los que se oponen a estas tasas suelen argumentar que afectarán a la clase media. Pero, para que esto sea así, hay que estirar mucho el significado de clase media. Por ejemplo, sólo con imponer un impuesto del 3% a la riqueza superior a los 10 millones de euros, el Gobierno británico recaudaría 55.000 millones de libras. Puede sonar confiscatorio, pero es que esta tasa afectaría únicamente a 147 familias en un país de casi 70 millones de habitantes. Es decir, una pequeña sustracción a menos de dos centenares de personas serviría para financiar todo el coste del apoyo a los desempleados con motivo de la pandemia. La inmensa mayoría de ciudadanos no tienen absolutamente nada que perder como resultado de estos impuestos.

El escollo final para aplicar estas medidas corresponde al alarmismo ante la fuga de los ricos o la falta de inversión. Sobra decir que la mayoría de las propuestas serias ya tienen en cuenta los costes de recaudar los impuestos y de eventuales evasiones y elusiones fiscales. Además, como relata el investigador Ben Tippet, las nuevas evasiones no serían el resultado de este impuesto, sino que son ya, de facto, un problema para los estados. Al contrario, son las administraciones públicas las que deben innovar: colaborar para crear un registro global de bienes, aumentar los fondos de sus agencias de Hacienda y contra el fraude, y sancionar, como ya hace Estados Unidos, a las entidades bancarias que colaboren con los evasores. El acuerdo entre 130 países para desarrollar un tipo mínimo impositivo a las empresas podría ser el comienzo de una conversación mayor.

Efectivamente, es la intención de muchos gobiernos en todo el mundo que la recuperación sea justa y distribuya sus beneficios de la manera más amplia posible. El desafío es mayúsculo: la crisis no sólo ha aumentado la desigualdad social, sino también la laboral y la concentración empresarial. Se ha visto en España: las actividades asociadas a las rentas más bajas fueron más afectadas por la pandemia. Mientras miles de empresas cerraban también en Reino Unido, un informe de Macfarlane y Berry muestra cómo seis empresas habrían multiplicado enormemente sus beneficios en los años de la pandemia. El cálculo de los economistas se centraba en comparar los beneficios medios obtenidos entre 2017 y 2019 con los conseguidos durante 2020 y 2021. Este método permite detectar “beneficios excesivos pandémicos” y su porcentaje. Tomando como ejemplo este informe británico, ¿qué empresas simbolizan estos sectores favorecidos en los países desarrollados? 

Primero, los fondos de inversión como Scottish Mortgage Investment Trust, que tuvo una subida equivalente al 800% de sus beneficios habituales. Estos fondos se caracterizan por exenciones fiscales y los tributos sólo afectan a inversores individuales. Pero es que, además, en Reino Unido y otros países europeos hay una diferencia sustancial entre la tasa máxima de impuesto sobre el capital y sobre la renta. Por tanto, los fondos han operado en uno de los mercados bursátiles más boyantes que se recuerdan, sus clientes (mayoritariamente acomodados, con capacidad de ahorro) han ganado más dinero que nunca y, sin embargo, las tasas impositivas más elevadas han recaído sobre los trabajadores. Trabajadores que, por otra parte, han padecido un acceso intermitente al empleo y pérdidas significativas de renta con relación a los deciles a los más ricos en España.

¿Qué empresas han contribuido colectivamente a este auge de los mercados financieros? El informe señala a las principales: las que desempeñan servicios públicos externalizados o se han beneficiado de contratos de suministro público durante la pandemia; las empresas de reparto, aprovechando los cierres de las tiendas físicas; los fondos inmobiliarios, que han podido beneficiarse de los cierres y desahucios de particulares y negocios para acumular propiedades; las farmacéuticas, especialmente aquéllas que han obtenido los contratos públicos de suministro de vacunas y otros medicamentos; y, finalmente, las grandes mineras y otras firmas extractivas de recursos naturales, que han podido subir sus precios ante el reciente auge de la demanda. Un problema añadido de la estructura impositiva actual es que incentivó a que muchas de estas empresas, antes y después de la pandemia, repartiesen beneficios a sus accionistas antes que invertir en innovación y protección ante la pandemia, remunerar correctamente a sus empleados o tener stocks preparados ante la disrupción en cadenas de suministro.

Recapitulando, la situación es la siguiente: un suceso extraordinario del que nadie es responsable, que ha obligado a tomar decisiones difíciles a gobiernos y a ciudadanos y que, mientras tanto, ha permitido a algunas empresas doblar o triplicar sus beneficios (a veces, directamente gracias a fondos públicos). Aunque no se aplicase a todos los casos descritos, debiera ser posible el diseño de un impuesto de sociedades especial que identificase beneficios excesivos pandémicos. No sería una medida extravagante: como han identificado Saez y Zucman, las guerras mundiales, el descubrimiento de nuevas fuentes de energía o las privatizaciones de sectores estratégicos a menudo han venido acompañadas de impuestos especiales para reequilibrar la competencia y las finanzas públicas. Por ejemplo, la conservadora Margaret Thatcher justificó una subida de impuestos a los bancos afirmando que “habían logrado grandes beneficios gracias a su política de altos tipos de interés, en lugar de haber mejorado su eficiencia o sus servicios a los consumidores”.

Otras medidas más ambiciosas a largo plazo incluirían igualar los impuestos del trabajo y del capital, como recomendó la Oficina de Simplificación de los Impuestos del Ministerio de Economía Británico. Esto es así, en parte, porque el aumento de la desigualdad ilustrado por Piketty y otros coincide con un momento histórico en que gran parte de la riqueza se obtiene a través del patrimonio (empresarial, inmobiliario, financiero y de otros tipos) en lugar del salario. Por todo ello, que siga recayendo el peso tributario sobre unos trabajadores cada vez más pobres, mientras la riqueza no tributada de los rentistas sigue aumentando, puede verse como una injusticia cada vez más escandalosa en los países ricos. Por el contrario, en Suiza, aunque las tasas impositivas son relativamente bajas en otros aspectos, el impuesto a la riqueza no genera resentimiento ni ha impedido que los millonarios y las grandes empresas sigan apostando por el país para su residencia. 

Otros tributos y sus posibles funciones para los problemas del mañana

Es cierto que el desafío clave en estos momentos no es la recaudación, sino la inversión en nuevos proyectos para asegurar la recuperación económica tras la crisis. El entorno de bajos tipos de interés favorece que los gobiernos apuesten por una política industrial activa, dado que la tasa de retorno en la mayoría de los proyectos será casi siempre superior a las pagables. Sin embargo, hasta los países con su propia divisa (que cuentan con el banco central para financiar su gasto) tendrán que pensar en ajustar sus tesorerías a largo plazo. Para ello, los impuestos tendrán que asociarse a la recuperación, facilitando la transición ecológica e interviniendo, también, para atajar desigualdades como el acceso a la vivienda o el coste de los cuidados a los mayores. Cada país tendrá que apostar por una estrategia diferenciada, mientras que el movimiento para igualar las tasas al trabajo y el capital y acabar con los paraísos fiscales será multilateral. En el Banco Mundial se sugiere que la coincidencia del aumento de la desigualdad global, el endeudamiento público y la inestabilidad política (junto al auge de los mercados bursátiles y la riqueza de sus participantes) son a largo plazo incompatibles. Será responsabilidad de nuestros representantes alcanzar al menos acuerdos de mínimos para adaptar los impuestos a las realidades económicas globales tras la pandemia.

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