Negociaciones tripartitas y transparencia en la Unión Europea

Seguramente hayan oído hablar de las negociaciones tripartitas o los llamados trilogues, según la terminología de la burbuja europea. Pues bien, se trata de negociaciones informales entre la Comisión Europea (la única institución que goza de iniciativa legislativa) y los dos legisladores, – el Consejo (los estados) y el Parlamento (los eurodiputados)-, en las que se intenta aprobar la legislación de manera rápida y eficiente.  Más concretamente y, dependiendo del tipo de ley que se esté redactando, a éstas reuniones (más de 1500 en la pasada legislatura) acuden oficiales del departamento encargado de la Comisión de una determinada iniciativa legislativa, representantes del Consejo (que previamente acuerda un “mandato” que servirá de base para la negociación en nombre de los estados) y un/a ponente principal (rapporteur), así como varios ponentes “en la sombra” (shadow rapporteur) del Parlamento Europeo. En otras palabras, los eurodiputados encargados de participar en el proceso de redacción de una ley en nombre de cada uno de los distintos grupos políticos.

Sin entrar al detalle sobre cómo se desarrolla el proceso de selección de los delegados de cada institución y sobre cómo se lleva a cabo la negociación, cada vez más legislación europea se aprueba bajo la fórmula de los llamados trilogues. En la actualidad, alrededor de un 85-87% de la legislación es aprobada en primera lectura gracias a la introducción de los trilogues. ؟Pero, que tiene que ver la aprobación en primera lectura con la falta de transparencia en la toma de decisiones europea y más concretamente, en los llamados trilogues?

Para simplificar, el proceso habitual y reconocido por los tratados, coloquialmente llamado codecisión, puede constar de hasta tres fases. Una primera lectura, en la que las dos instituciones que ejercen como legislador, -el Consejo y el Parlamento-, analizan la propuesta de la Comisión separadamente e intentan negociar para llegar a un acuerdo: el Consejo acepta o rechaza la posición y/o enmiendas del Parlamento respecto al texto original de la Comisión. Si no lo consiguen, una segunda lectura tiene lugar. En ella, la propuesta vuelve al Parlamento para que éste se posicione de nuevo, ahora en base a la posición (y/o enmiendas) del Consejo, con el objetivo de que éste acepte la nueva propuesta del Consejo. Y una tercera, en la que si las dos fases anteriores fracasan, se crea un Comité de Conciliación (compuesto por una delegación similar a la de los trilogues más uno de los Vice-Presidente del Parlamento Europeo) que tiene por objetivo facilitar el acuerdo (no se suele llegar a ésta fase).

Pues bien, los trilogues o negociaciones tripartitas, persiguen acelerar y facilitar todo ese proceso, sentando a todas las partes conjuntamente desde el principio, incluida la Comisión, evitando así un arduo y largo proceso de negociación en el que las partes analizan la legislación por separado. En éste sentido, si bien los trilogues han conseguido aumentar la ratio de leyes aprobadas en primera lectura, sus consecuencias respecto a la transparencia y rendición de cuentas son evidentes.

A pesar de que poco a poco se va introduciendo más transparencia en las negociaciones tripartitas (los negociadores del Parlamento Europeo deben tener un “mandato” o “prioridades” aprobado públicamente), aún queda mucho por hacer. La distancia percibida por la ciudadanía respecto a la toma de decisiones en la UE, así como su complejidad y el hecho de que se trate de un proyecto basado en la cesión de competencias, requiere justamente de un mayor grado de transparencia, legitimidad y rendición de cuentas.

El problema fundamental es que se trata de una práctica informal, no reconocida en los tratados, que si bien persigue simplificar la ya de por si compleja toma de decisiones europea, cada vez se utiliza más de forma sistemática, esquivando parcialmente en algunas ocasiones el proceso legislativo ordinario y perjudicando en consecuencia la transparencia, la calidad legislativa y la rendición de cuentas.

En algunas ocasiones, la asistencia a los trilogues es aún más restringida de lo habitual para incentivar el acuerdo, mientras que en otras, los trilogues tienen lugar cuando el proceso ordinario de redacción aún está teniendo lugar tanto en el Parlamento (en el Comité encargado) como en el Consejo (en el grupo de trabajo responsable). En otras palabras, en determinadas ocasiones, dichas negociaciones tripartitas informales van más rápido que el proceso reconocido por los tratados, que es más abierto, transparente y accesible.

La presión existente para llegar a un acuerdo lo más rápido posible, así como de la falta de tiempo e información sobre como participar en el proceso para los distintos actores (sociedad civil, empresas, entes locales e incluso eurodiputados.), deriva en muchas ocasiones en compromisos superficiales y por ende, en una legislación menos efectiva. Entre otros elementos criticables y, más allá de lo que sabemos en general sobre su formato, poca gente  sabe cuándo las reuniones tienen lugar, quién participa exactamente en ellas (ni siquiera los mismos eurodiputados que no son ponentes o “ponentes en la sombra”) y cuál es el resultado de los debates.

Algunos hablan de la necesidad de distinguir entre los trilogues estrictamente políticos y las reuniones técnicas o technical trilogues. A pesar de que dicha distinción no debería impedir la introducción de mayor transparencia en todo el proceso en general, una separación de los dos conceptos, podría suponer una falta de control y seguimiento de los debates técnicos, que si bien pueden parecer menos importantes, son claves para quien implementa la ley y, en consecuencia, para su efectividad. Y aún más, teniendo en cuenta que los colegisladores utilizan cada vez más las delegated e implementing acts (que adaptan o determinan cómo implementar la ley respectivamente) para intentar llegar a acuerdos en los que hay conflicto político por la vía técnica. Además, dicha separación puede resultar en legislación incongruente y difícil de aplicar si no se entiende como un todo (parte política y técnica en su conjunto), mientras que las presiones externas de los lobbies sobre elementos aparentemente técnicos e irrelevantes pueden determinar también, si una ley es aplicable o no. ؟Pero, qué podemos hacer para introducir más transparencia en los trilogues?

En primer lugar, los documentos de los trilogues (el acta) deberían publicarse después de cada reunión y 4 o 5 días antes de la siguiente, para que todo el mundo tuviera acceso a ellos con el objetivo de garantizar la transparencia y asegurar que tanto la ciudadanía y la sociedad civil, así como quién implementa la ley (empresas, entidades locales, etc.) pueda contribuir a mejorar la legislación. Más concretamente, garantizar el acceso a la lectura de las 3 columnas con las posiciones de las distintas instituciones (propuesta original de la Comisión, enmiendas del Parlamento y enmiendas del Consejo) y una cuarta con los compromisos adquiridos entre ellas que redacta la Comisión.

Las fechas de los trilogues, así como sus participantes y la agenda de éstos, deberían anunciarse públicamente por adelantado en una web destinada a ello como ya ocurre a nivel nacional con el objetivo de incrementar la transparencia y la rendición de cuentas. Algunos argumentan que la publicación de las actas de los trilogues, así como de sus participantes, incrementaría la presión sobre los legisladores por parte de grupos de presión o de los llamados lobbies (empresas, sociedad civil, etc.). Sin embargo, el registro de transparencia de la UE (registro de lobbies) ya garantiza el control de la influencia externa sobre los legisladores. Dicho registro por tanto, complementado con la publicación de las agendas de los eurodiputados, debería ser suficiente para limitar la injerencia externa de intereses privados y no tendría por qué socavar el derecho de la ciudadanía y los mismos legisladores a un incremento de la transparencia en las negociaciones tripartitas.

Por otra parte, la limitación de su frecuencia (así como duración) y su uso sistemático, así como una mayor inclusión de los Comités Parlamentarios en su control y más consultas públicas o hearings con la sociedad civil; debería ser suficiente para garantizar un buen equilibrio entre transparencia y eficiencia legislativa. La determinación de su duración y frecuencia por adelantado, ayudaría a tener más tiempo para consultar a los afectados e interesados por una ley, así como para desarrollar “análisis de impacto” de una determinada opción y facilitar compromisos aplicables. Además, los Comités Parlamentarios deberían estar siempre informados sobre el progreso y los resultados de las negociaciones, mientras que éstos deberían debatir sobre su contenido entre trilogues y después de que estos tengan lugar. Algo que no ocurre siempre, ya que lo acuerdos se cierran en los trilogues, a través de la coordinación de los rapporteurs y shadow rapporteurs de una determinada ley en sus respectivos grupos parlamentarios y Comités pero sin un debate abierto en sesión plenaria.       

El Parlamento y el Consejo deberían analizar caso por caso si es necesario llevar a cabo un determinado trilogue y justificar públicamente por qué. La celebración de negociaciones tripartitas no debería tener lugar nunca antes de que empiece el proceso legislativo ordinario en Comité Parlamentario. Por el contrario, los trilogues deberían siempre tener lugar después de la aprobación de los informes del Parlamento Europeo y de que el Consejo haya llegado a un acuerdo interno sobre el “mandato”. Los trilogues que tengan lugar en paralelo al proceso de escritura de una ley en una fase temprana del proceso deberían ser justificados y anunciados públicamente, mientras que en el caso de no-acuerdo después de un determinado número de trilogues, el proceso debería seguir solo en los Comités Parlamentarios.

Por otra parte, los “mandatos” de cada institución para cada negociación tripartita deberían hacerse públicos antes de que ésta tuviera lugar, para que la ciudadanía y el resto de actores involucrados y/o afectados por la legislación, pudieran saber el estado de las negociaciones, qué defiende cada uno y por qué. Por otro lado, el Comité de las Regiones debería poder estar presente en los trilogues (sin voto) para reforzar la rendición de cuentas y los principios de subsidiariedad y transparencia, así como garantizar un mejor análisis del “impacto territorial” de una ley (y sus derivadas). Ello aseguraría que los compromisos adquiridos se entendiesen y que fueran realistas por parte de aquellos que al final implementan la legislación (entes locales, ciudades, etc.). Su presencia, garantizaría además una mayor cercanía entre la legislación europea (al ser las ciudades la autoridad más cercana a la ciudadanía) y los problemas reales de la gente, así como una legislación más efectiva y equilibrada.  

Respecto al rol de la Comisión Europea en los trilogues, éste debería ser replanteado, ya que a pesar de ser quien tiene la iniciativa legislativa, en teoría no debería participar en el proceso de codecisión. Sin embargo, al tratarse de la institución que hace las propuestas legislativas, siempre participa en los trilogues y rellena la “cuarta columna” del documento resultante, que es la que contiene el texto final acordado por el Consejo y el Parlamento. Es decir, la Comisión adopta un rol de facilitadora entre los dos legisladores si bien en realidad no debería participar en ese proceso. En éste sentido, el Parlamento y el Consejo deberían decidir de qué trilogues puede formar parte la Comisión y en cuáles no, y mantenerla informada en todo momento en caso de rechazar su presencia.  A pesar de que tiene cierta lógica que la Comisión esté informada y siga de cerca las negociaciones (es quien escribe la propuesta legislativa original), ésta no debería ser quien propone enmiendas de forma sistemática con el objetivo de facilitar el acuerdo entre los dos legisladores, ya que ese rol debería corresponder únicamente al Consejo y al Parlamento.

La Defensora Europea del Pueblo lanzó hace unos meses un proceso de consulta con la sociedad civil para analizar cómo aumentar la transparencia en los trilogues. En éste sentido, y siguiendo las recomendaciones de los distintos actores que participaron en la consulta, hace un llamamiento a las instituciones para hacer más transparentes los trilogues. Si bien el acuerdo inter-institucional sobre “mejor regulación” aprobado a finales de Diciembre de 2015 introduce mayor transparencia en algunos elementos de la toma de decisiones Europea, respecto a las negociaciones tripartitas aún queda mucho por hacer ya que no se hace referencia directa a ellas. . Esperemos que la respuesta vaya en la dirección de la propuesta de la Sra. O’Reilly, así como de las propuestas desarrolladas en estas líneas.

1 Comentario

  1. Francesc GIronella
    Francesc GIronella 01-31-2017

    Molt interessant. Cal tanta complexitat en tals deliberacions? Llastima de perdre la transparencia ique els. Ciiutadans no ens n’assabentem fins que ja espot modificar res. Ettfelicito perla teva labor

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