Mayorías y consenso en la reforma constitucional

La reforma constitucional es un instituto jurídico que aparece en los primeros momentos del constitucionalismo (en la Constitución norteamericana de 1787, y la francesa de 1791) para renovar  y a la vez proteger a la Constitución, porque permite modificarla pero exigiendo mayorías cualificadas y procedimientos agravados respecto a los necesarios para aprobar una ley. 

Las mayorías y procedimientos exigidos han cambiado según los países y las épocas, pero su sentido último permanece: la reforma es necesaria cuando la regulación constitucional genera problemas que ni las leyes ni las sentencias pueden remediar. Esta idea se ha extendido a la mayoría de las democracias, de manera que las reformas son relativamente frecuentes en Alemania, Francia, Italia… En todo caso implica que la modificación de la Constitución sólo puede realizarse de acuerdo con los procedimientos fijados por la propia Constitución.

En los últimos meses el debate sobre la reforma ha llegado a la opinión pública, tanto por su inclusión en los programas electorales del PSOE, Ciudadanos y Podemos, como por la influencia de libros y artículos de muchos profesores en su favor. Su inclusión en el reciente documento del gobierno vasco de coalición entre PNV y PSE es el penúltimo  espaldarazo. El PP ha defendido hasta ahora que no era necesaria la reforma constitucional, aunque en los últimos días algunos dirigentes admiten su posibilidad.

¿Es necesaria la reforma de la Constitución en España?

La primera pregunta que ha de plantearse es si existen problemas políticos graves  que aconsejen cambar las normas constitucionales, y la respuesta es positiva. La Constitución de 1978 fue la mejor posible en su origen, y recibió el apoyo de una gran mayoría de los ciudadanos, pero el país ha cambiado mucho y ha surgido un nuevo sistema de partidos, sin que las instituciones se hayan adaptado. Se han de reforzar los derechos y ampliar la participación, de manera que se renueve la confianza de los ciudadanos en las instituciones.

Un segundo problema es la confusión que domina todo el sistema autonómico, porque la Constitución ha permitido una descentralización inicial notable, pero ahora predominan los conflictos entre el Estado y las CCAA, el protagonismo excesivo del Tribunal Constitucional, el dominio de la financiación autonómica por el Estado y la escasa participación de las CCAA en  las instituciones centrales.

El tercer punto que aconseja una reforma constitucional es el conflicto de las instituciones de Cataluña con el Estado, que se puede intentar reconducir mediante el reconocimiento de una posición particular para algunas Comunidades Autónomas, dentro de un sistema plurinacional y gradualista aceptado por todos.

Acordados los problemas que precisan cambios constitucionales, tratados en publicaciones recientes de expertos (Muñoz Machado, García Roca…), es preciso examinar si los  procedimientos de reforma previstos en la Constitución, en los artículos 167 y 168 de la misma (CE), permiten su realización. La posición contraria a la reforma sostiene que son procedimientos tan difíciles que la hacen imposible, y añaden que sin un consenso semejante al inicial de 1978 no debe iniciarse. Esto es un error: la aprobación de la reforma no exige consenso sino mayorías de 3/5 y de 2/3 del Congreso y del Senado, según se aplique el procedimiento ordinario de reforma (art. 167 CE) o el agravado (art. 168 CE). El consenso será positivo para orientar la forma del debate de los partidos y de las instituciones, pero no sustituye a las mayorías citadas. Además, el consenso no puede existir al principio del proceso de reforma sino que aparece como consecuencia de las negociaciones que tienen lugar durante ese  proceso.

Recordemos que la Constitución actual fue aprobada en el Congreso por 325 votos a favor, por consenso, y comparémoslo con las mayorías exigidas para la reforma. La mayoría de 3/5 en el Congreso representa 210 sobre 350 diputados, y la de 2/3 equivale a 232 sobre 350 diputados; ambas se pueden alcanzar sumando los escaños de los partidos en varias combinaciones posibles. Estas son las mayorías necesarias según la Constitución, no el consenso. Lo que no impide que el proceso de reforma se haga lo más consensuado posible, para sumar a otras fuerzas políticas y para conformar la opinión pública, que seguramente tendrá que pronunciarse en referéndum.

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