El veto presupuestario del gobierno: ¿mecanismo de bloqueo parlamentario?

Recientemente leíamos en la prensa que el Ejecutivo había vetado la tramitación de diez proposiciones de ley presentadas por los grupos de la oposición y por varias asambleas legislativas de las comunidades autónomas, haciendo uso de su facultad de rechazar aquellas iniciativas que, a su juicio, afecten a los ingresos o gastos presupuestarios. De esa manera, el Gobierno en funciones de Mariano Rajoy hacía uso por primera vez de dicha capacidad de veto, en concreto respecto de cinco proposiciones de ley del PSOE (paralización de la LOMCE, subcontratas, supresión de tasas judiciales, pobreza energética y universalización de la asistencia sanitaria), una de Ciudadanos (sobre autoconsumo eléctrico) y cuatro de parlamentos autonómicos (una de Murcia sobre autoconsumo energético, otra del País Vasco para compensar a víctimas del amianto, otra de Galicia para asumir la titularidad de la autopista de peaje AP-9, y otra de Baleares sobre emprendedores). El Gobierno motivaba su decisión en que, de aprobarse dichas proposiciones de ley implicarían una desviación presupuestaria de más de 5.000 millones de euros, con el consecuente incumplimiento del plan de estabilidad comprometido con Bruselas.

Posteriormente, la Mesa del Congreso tras examinar dichos vetos del Gobierno, consideró que dos de ellos resultaban injustificados (la ley para mejorar las condiciones de los subcontratados, que modifica el Estatuto de los Trabajadores, y la ley educativa), mientras que para las restantes proposiciones de ley, dejaba su tramitación queda en temporalmente en suspenso, en tanto que se solicita un informe a los servicios jurídicos de la Cámara.

Por su parte, el Ejecutivo ha manifestado su intención de recurrir esta decisión ya que, en concreto en el caso de la LOMCE, el Gobierno alegaba que, de paralizarse su calendario de aplicación, España sufriría una pérdida de ingresos de unos 615 millones de euros provenientes de Fondos Europeos. Esta cuestión previsiblemente acabará en un nuevo conflicto de competencias con el Congreso de los Diputados, que se unirá así al que ya hay abierto por el bloqueo al control parlamentario del Gobierno en funciones. En otras palabras, que ante una previsible investidura de Mariano Rajoy, parece avecinarse una legislatura breve y sometida a una continua litigiosidad, y a un intercambio de vetos, ya que el Gobierno puede paralizar la tramitación de iniciativas de la oposición, al igual que esta puede rechazar o enmendar las presentadas por el Ejecutivo.

En la práctica parlamentaria española, sin embargo, lo normal ha sido que los sucesivos ejecutivos hayan evitado la utilización de esta facultad, fundamentalmente porque crea muy mala imagen del Gobierno y resulta más cómodo actuar a través de su mayoría parlamentaria, que se limita a rechazar las proposiciones de ley provenientes de la oposición. La única excepción a este comportamiento la encontramos en la segunda Legislatura del presidente Rodríguez Zapatero, en la que varias decenas de proposiciones de ley formuladas por diferentes grupos parlamentarios sufrieron el veto del Gobierno, lo que impidió su toma en consideración por el pleno del Congreso de los Diputados.

Pero, ¿en qué consiste el instituto de la conformidad o facultad de veto presupuestario?

En concreto, respecto de la cuestión que nos ocupa, el apartado 6 del art. 134 de la Constitución establece que “Toda proposición o enmienda que suponga aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios requerirá la conformidad del Gobierno para su tramitación”. Algo parecido a lo que ocurre en Derecho comparado, por ejemplo en Francia, donde el art. 40 de la Constitución establece la inadmisibilidad (mediante la llamada excepción de irrecevabilité, es decir, sin necesidad siquiera de que el Gobierno lo invoque) de aquellas proposiciones de ley que den lugar a mayores gastos o menores ingresos. Sin embargo, el modelo más similar al nuestro es el alemán, ya que su norma fundamental también requiere el consentimiento gubernamental respecto de aquellas leyes que generen nuevos gastos, los eleven, o los comprometan para el futuro, así como para aquellas que supongan una reducción de los ingresos o los comprometan para el futuro. En esos casos el Gobierno Federal podrá exigir que el Parlamento aplace la aprobación de estas leyes, para lo que cuenta con un plazo de seis semanas para hacer llegar un informe a las Cámaras.

Básicamente, en el sistema parlamentario español, como en tantos otros de nuestro entorno,  se ha venido produciendo un refuerzo progresivo del papel desempeñado por el Ejecutivo, incluso de manera más destacable en todo aquello referido a la materia financiera y más aún en los últimos tiempos. La función de dirección política -que en el ámbito estatal la Constitución atribuye al Gobierno- se concreta en diversas competencias, a las que recientemente se ha añadido la de garantizar el equilibrio presupuestario. A esta misma razón obedece, por ejemplo la atribución en exclusiva al Ejecutivo de la “elaboración de los Presupuestos Generales del Estado” que lleva a cabo el art. 134.1 de nuestra Constitución, clara excepción a la facultad de iniciativa legislativa que -con carácter general- la Constitución reconoce al Gobierno, al Congreso y al Senado, así como -de modo indirecto- a las Asambleas de las Comunidades Autónomas y la iniciativa popular.

Se trata en definitiva, de que, aprobada una Ley de presupuestos para todo un año, esta es a fin de cuentas el “vehículo de dirección y orientación de la política económica que corresponde al Gobierno” durante ese periodo. Por ese motivo, se entiende que permitir que el parlamento pudiera en cualquier momento aprobar leyes que alterasen dicho plan económico significaría una interferencia clara en las facultades de ejecución presupuestaria constitucionalmente atribuidas al Ejecutivo. Pero esta prerrogativa no puede tampoco impedir las facultades de calificación de la Mesa de la Cámara, que podrían decidir continuar con la tramitación de la iniciativa sobre la que el Gobierno ha mostrado su disconformidad, si consideran infundada la apreciación realizada por el Ejecutivo.

Así pues, si bien nuestro Tribunal Constitucional no ha dejado claro el margen de apreciación de que dispone la Mesa del Congreso en estos supuestos, sí que admite que pueda continuar tramitando aquellos casos que considere injustificado dicho veto, ya que, en caso contrario, se estaría permitiendo que un Gobierno pudiese llegar a coartar cualquier propuesta proveniente de fuera la esfera gubernamental, dado que, no nos engañemos, resulta difícil encontrar iniciativas que carezcan de implicaciones económicas.

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